Eerste aanleg - enkelvoudig Bestuursrecht overig

Bij het primaire besluit heeft verweerder het Onderwijshuisvestingsprogramma 2013 en het overzicht van afgewezen aanvragen gepubliceerd. De aanvraag van verzoekster voor (nieuwe) huisvesting is afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van verzoekster niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van (proces)belang bij het bestreden besluit. Volgens verweerder kan door het indienen van het bezwaarschrift niet meer worden bereikt wat verzoekster wenst, namelijk het starten van de school met ingang van het schooljaar 2013/2014. Daarbij komt, aldus verweerder, dat een school pas kan starten indien de rijksbekostiging een aanvang heeft genomen. Op het moment van het nemen van het primaire besluit stond reeds vast dat de bekostiging voor de school van verzoekster in 2013 nog niet zou kunnen aanvangen.

Verzoekster heeft tegen dit besluit gemotiveerd beroep ingesteld en tevens verzocht tot het treffen van een voorlopige voorziening.

Verzoekster heeft aangevoerd dat verweerder haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege het ontbreken van belang bij een beoordeling van haar bezwaar. De voorzieningenrechter volgt verzoekster in dit standpunt en overweegt hiertoe als volgt.

Onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) overweegt de voorzieningenrechter dat de volledige heroverweging in bezwaar niet met zich meebrengt dat een besluit op bezwaar geen rechtmatigheidsoordeel hoeft in te houden. Wanneer een belanghebbende daar belang bij heeft, dient die heroverweging mede een oordeel over de rechtmatigheid van het primaire besluit in te houden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 maart 2013, www.raadvanstate.nl onder nummer 201208516/2/A4). Het belang van verzoekster bij een oordeel over de rechtmatigheid van het primaire besluit is gelegen in de omstandigheid dat dit oordeel kan worden betrokken bij toekomstige besluiten over opname in het Onderwijshuisvestings-programma. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat elk jaar een nieuwe beoordeling dient plaats te vinden waarvoor relevant is of de bekostiging het mogelijk maakt in het betrokken jaar daadwerkelijk onderwijs te verzorgen en voorts dat het besluit op de aanvraag voor 1 januari van een jaar wordt genomen, zodat voldoende ruimte bestaat over het concrete besluit in een bepaald jaar te procederen. De voorzieningenrechter volgt verweerder niet in dit standpunt. De aard van de onderhavige procedure waarin na de beslissing op bezwaar beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling openstaat, brengt met zich dat deze procedure (voor het jaar 2013) niet in een jaar kan worden afgerond. Vaststaat dat verzoekster voor de jaren 2014 en 2015 eveneens een aanvraag heeft ingediend, welke door verweerder is afgewezen. Reeds gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder het bezwaar van verzoekster ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Een andere visie zou het beroepsrecht van verzoekster illusoir maken. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is sprake van een situatie waarbij nader onderzoek redelijkerwijs niet meer kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Verweerders gemachtigde heeft de voorzieningenrechter ter zitting weliswaar verzocht geen gebruik te maken van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 8:86 van de Awb, zodat zij nog – in aanvulling op al hetgeen thans in bezwaar en beroep is aangevoerd en vanwege de late toezending van het verzoekschrift – nader en gemotiveerder verweer kan voeren. De voorzieningenrechter is van oordeel dat, gelet op al hetgeen ter zitting is besproken en op hetgeen in de pleitnota is opgenomen, zij voldoende is voorgelicht om een beslissing te kunnen nemen, en zal, ondanks genoemd verzoek, gebruikmaken van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 8:86 van de Awb en onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Gelet op het streven naar finale geschilbeslechting zal de voorzieningenrechter beoordelen of het mogelijk is zelf in de zaak te voorzien.

Op 8 mei 2012 heeft verweerder verzoekster een memo verstuurd, waarin zijn opgenomen de voorwaarden die verweerder aan de scholengemeenschap van verzoekster stelt, te weten:

- de samenstelling van het bestuur dient een bredere samenstelling te krijgen met meer

- het bestuur stelt een heldere visie op;

- het bestuur legt een businessplan voor;

- het bestuur neemt deel aan de Kwaliteitsimpuls Voortgezet Onderwijs Amsterdam.

2. Is het college bevoegd om bij de voorbereiding van de besluitvorming voorwaarden te stellen die naar het oordeel van het college noodzakelijk zijn om de aanvraag gerechtvaardigd te kunnen achten?;

3. Mag het college de gestelde, hiervoor uiteengezette, voorwaarden stellen?”

Het advies van de Onderwijsraad van 10 juli 2013 komt er kort gezegd op neer dat, nu verzoekster door de minister van Onderwijs is aangemerkt voor bekostiging in de zin van de Wvo, zij op grond daarvan in aanmerking komt voor huisvesting. De regeling huisvestings-voorzieningen in de Wvo beperkt de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van verweerder tot het via bekostiging op aanvraag voorzien in de huisvesting van scholen. De in artikel 76k van de Wvo limitatief opgesomde weigeringsbevoegdheden zijn op die bevoegdheid en verantwoordelijkheid toegesneden en laten dan ook geen ruimte om dwingende voorwaarden te stellen betreffende de bestuurlijke inrichting van de school en de kwaliteit van het onderwijs. Voorts bepaalt artikel 23, vijfde lid, van de Grondwet ter bescherming van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van vooral het bijzonder onderwijs dat deugdelijkheidseisen ten aanzien van het onderwijs bij wet moeten worden gesteld. Het staat op die grond de minister van Onderwijs niet vrij nadere voorwaarden te stellen als aan de wettelijke oprichtingsnormen van artikel 65, eerste lid, onder a, b en c, van de Wvo is voldaan. Evenmin is er daardoor de vrijheid voor een gemeentelijk bestuursorgaan zulks te doen, nu daarvoor een zelfstandige wettelijke grondslag ontbreekt. Hieruit volgt dat verweerder geen bevoegdheid heeft deze voorwaarden bij het in aanmerking brengen van scholen voor bekostiging van hun huisvesting te stellen. De Onderwijsraad besluit het advies met de conclusie dat de afwijzing van de aanvraag van verzoekster bij de vaststelling van het programma huisvestingsvoorzieningen binnen het huidige wettelijke kader geen stand kan houden, omdat deze een inbreuk vormt op de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting als bedoeld in artikel 23, vijfde lid, van de Grondwet. Voor zover de bestaande regelgeving leidt tot niet-beoogde of niet-gewenste resultaten wordt geadviseerd tot aanpassing hiervan, teneinde de wijze van vaststelling van de prognose van het aantal leerlingen te wijzigen en het stellen van nadere voorwaarden voorafgaand aan de feitelijke bekostiging door de minister van Onderwijs mogelijk te maken.

Verweerder heeft betoogd dat uit het advies van de Onderwijsraad eveneens volgt dat het goed zou zijn te voorkomen dat bestuurders wier school of scholen zijn gesloten omdat de bekostiging is beëindigd vanwege falende onderwijskwaliteit en/of bestuurlijke wanorde en/of te weinig werkelijke belangstelling/leerlingenaantallen, een nieuwe school kunnen oprichten waarvan redelijkerwijs is te verwachten dat die eenzelfde lot zal zijn beschoren als de eerder gesloten school. Een dergelijke draaideurconstructie van scholen/bestuurders waarvan op grond van voorgaande ervaringen in redelijkheid is te verwachten dat zich eenzelfde situatie opnieuw zal voordoen is onwenselijk, omdat hierdoor het belang van leerlingen bij kwalitatief goed onderwijs wordt geschaad en dit het onderwijsstelsel als zodanig niet ten goede komt. Volgens verweerder heeft na ontvangst van het advies van de Onderwijsraad overleg plaatsgevonden met verzoekster, maar heeft dit wederom niet geleid tot overeenstemming. Ook na de hoorzitting in bezwaar zijn partijen in overleg getreden, met de uitdrukkelijke bedoeling van verweerder ervoor te zorgen dat verzoekster per 1 augustus 2015 in aanmerking zou worden gebracht voor huisvesting. In juni 2014 heeft een bestuurslid van verzoekster op een platform voor sociale media een bericht geplaatst waarin openlijk steun is betuigd aan IS(IS). Hoewel deze bestuurder inmiddels het bestuur van verzoekster heeft verlaten, heeft verzoekster zich tot op heden niet van deze uitlatingen gedistantieerd. Onder deze omstandigheden wenst verweerder naar eigen zeggen geen medewerking te verlenen aan de totstandkoming van een door verzoekster te starten school. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat een schoolbestuur dat geen maatregelen neemt tegen een bestuurslid dat dergelijke uitspraken doet en geen afstand neemt van die persoon en van die uitspraken, geen verantwoordelijkheid kan dragen voor Amsterdamse leerlingen. De voorzieningenrechter overweegt dat, wat hier ook van zij, artikel 76k van de Wvo een limitatieve opsomming geeft van de gronden waarop een voorziening in de huisvesting kan worden geweigerd. De Onderwijsraad heeft weliswaar geadviseerd dat het vooraf stellen van voorwaarden vanuit de overheidszorg voor de onderwijskwaliteit is gerechtvaardigd, mits deze voorwaarden noodzakelijk, relevant, objectief en proportioneel zijn, maar om dit te bewerkstelligen is een wetswijziging noodzakelijk. Bij de huidige stand van de wet- en regelgeving is verweerder echter niet bevoegd tot het stellen van dergelijke eisen.

5. Uit artikel 76k van de Wvo volgt dat verweerder bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening in de huisvesting mag betrekken de te verwachten ontwikkeling van het aantal leerlingen of onderwijskundige leerlingen alsmede het bekostigingsplafond. Nu het gaat om een aanvraagsituatie is het aan verzoekster om haar huisvestingsbehoefte aannemelijk te maken aan de hand van objectieve gegevens. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat verzoekster in het voorbereidingsproces op geen enkele wijze inzichtelijk heeft gemaakt hoeveel leerlingen er worden verwacht en hoeveel aanmeldingen er al waren. Verzoekster hanteert een ingroeimodel waarbij wordt uitgegaan van een vrij grote omvang bij de start ten aanzien van de prognose, gebaseerd op de bijzondere situatie dat reeds werd beschikt over vele inschrijvingen, maar heeft deze inschrijvingen niet overgelegd. De omstandigheid dat de voorgangster van verzoekster, het ICA, voorafgaand aan haar faillissement een sterk dalend leerlingenaantal kende, maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat verweerder niet enkel hoeft uit te gaan van de prognoses van verzoekster zonder dat deze prognoses aannemelijk worden gemaakt. Gelet hierop en gelet op de omstandigheid dat bij de vaststelling van het huisvestingsprogramma door verweerder een weging dient plaats te vinden ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Dit betekent dat verweerder opnieuw op het bezwaar van verzoekster tegen het primaire besluit dient te beslissen met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. Gegeven de beslissing in de hoofdzaak bestaat geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.

6. Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Aangezien het bestreden besluit is genomen nadat de rechtbank op 20 augustus 2014 het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar gegrond heeft verklaard, zal de voorzieningenrechter aan de termijn voor de nadere besluitvorming een dwangsom verbinden. De voorzieningenrechter zal met gebruikmaking van de in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb neergelegde bevoegdheid verweerder opdragen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen onder bepaling van verbeurte van een dwangsom van € 100,- per dag dat verweerder in gebreke blijft, met een maximum van € 15.000,-. Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening wordt afgewezen.

7. Nu het beroep gegrond wordt verklaard ziet de voorzieningenrechter aanleiding verweerder te veroordelen in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten worden onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 974,-