Rechtbank Den Haag, eerste aanleg - meervoudig vreemdelingenrecht

De consulaire medewerker controleert eerst door middel van de ‘hit/no hit-methode’ of er een hit is tussen gegevens uit de visumaanvraag enerzijds en informatie uit de bronnen in de BAO anderzijds. Indien er een hit is controleert de medewerker deze handmatig. Het gaat hier om informatie die Buitenlandse Zaken zelf heeft verzameld bij (eerdere) visumaanvragen, of informatie afkomstig van de IND of de Koninklijke Marechaussee, bijvoorbeeld over weigering aan de grens, asielaanvragen, of het gebruik van vervalste papieren. Het betreft gegevens over de aanvrager zelf of over de referent.

De beslisboom bevat eenvoudige ‘als-dan’-regels en wordt gebruikt voor het opstellen van profielen. Deze profielen bevatten geen informatie van individuele aanvragers en zijn gebaseerd op informatie uit eerdere aanvragen en informatie van ketenpartners (Voetnoot 4). Voor het opstellen van een profiel kunnen zeven kenmerken worden gebruikt. (Voetnoot 5) Er zijn twee soorten profielen mogelijk: een kansprofiel of een risicoprofiel. Een kansprofiel ziet op aanvragen met een combinatie van kenmerken die in het verleden nagenoeg niet zijn geweigerd en slechts zeer beperkte hits op de bronnen in de BAO hebben gehad. Een risicoprofiel ontstaat wanneer aanvragen een combinatie van kenmerken vertonen die wijzen op een hoger dan gemiddeld risico. (Voetnoot 6) Valt de aanvraag niet in een kansprofiel of risicoprofiel, dan is het resultaat van de beslisboom ‘geen profiel’.

Vervolgens vindt naar aanleiding van de uitkomsten van de eerste twee onderdelen een weging plaats op basis van een algoritmisch wegingsmodel. Uit deze weging volgt een score. Op basis van de uiteindelijke score wordt een track (snel, regulier of intensief) teruggekoppeld aan de consulaire medewerker. De track geeft de medewerker een inschatting van de te verwachten intensiteit van de behandeling van het dossier. De consulaire medewerker besluit vervolgens zelfstandig wat de uiteindelijke intensiteit van de behandeling van het dossier zal zijn en op welke wijze de visumaanvraag verder wordt behandeld.

8. Eiseres heeft deze toelichting van de minister niet bestreden.

9. De rechtbank stelt vast dat uit de onweersproken toelichting van de minister volgt dat het algoritme door middel van een track een te verwachten intensiteit aangeeft van het dossieronderzoek, voordat de consulaire medewerker zich buigt over het dossier. Niet in geschil is dat het algoritme niet wordt ingezet bij de verdere besluitvorming op de visumaanvraag.

10. Eiseres voert aan dat het gebruik van het IOB-algoritme een risico op onzuivere besluitvorming oplevert, omdat daarbij onderscheid wordt gemaakt op basis van nationaliteit, ras en/of etnische afkomst. De inzet van IOB leidt ertoe dat visumaanvragen worden ingedeeld in een kansprofiel of risicoprofiel, waarbij visumaanvragen die gekoppeld zijn aan een risicoprofiel op voorhand in een nadeliger positie verkeren. Eiseres wijst daarbij op een rapport van Amnesty International (Voetnoot 7), waarin wordt gesteld dat de inzet van het algoritme kan leiden tot (geautomatiseerd) etnisch profileren. Ook wijst eiseres op een rapport van de Algemene Rekenkamer (Voetnoot 8), waarin staat dat bij het gebruik van ondersteunende algoritmen voor een risicovoorspelling, het risico bestaat dat de uitgangspunten van het risicoprofiel strijdig zijn met de geldende wet- en regelgeving dan wel een (ongewenste) afwijking gaan vertonen op basis van de verborgen beperkingen van de inputdata.

11. De minister stelt zich op het standpunt dat de indeling in een track niet leidt tot ongeoorloofd onderscheid, dan wel tot een nadelige behandeling van bepaalde visumaanvragers. De minister heeft op verschillende momenten onderzoek laten verrichten naar bias in het algoritme en mogelijke bias bij de beslismedewerker. (Voetnoot 9)Uit deze onderzoeken volgt dat de inzet van het algoritme en de indeling in een track geen invloed hebben op de inhoudelijke beslissing van de consulaire medewerker (confirmation bias).

12. De rechtbank overweegt als volgt. Uit het onderzoek dat SigmaRed heeft verricht volgt een aantal zorgen. Zo volgt hieruit dat er een indicatie van bias is voor de Jemenitische nationaliteit, want die heeft een hogere aanwezigheid in de risicoprofielen dan wordt verklaard door de afwijzingspercentages. (Voetnoot 10) Verder is een punt van zorg dat het classificatiemodel afwijzingspercentages gebruikt om de weging uit te voeren. Als de beslismedewerker zijn of haar beslissing vervolgens baseert op de uitkomst van het IOB-algoritme, kan dit leiden tot een negatieve feedbackloop waardoor het systeem zichzelf bevestigt. (Voetnoot 11) Uit het onderzoek volgt wel een correlatie tussen het profiel en de uitkomst van de beslissing op de visumaanvraag, maar er is geen bewijs voor causaliteit. (Voetnoot 12) SigmaRed beveelt aan om een doorlopend monitoringssysteem in te richten.

De minister heeft vervolgens in december 2025 een Impact Assessment Mensenrechten en Algoritmes (IAMA) laten uitvoeren voor het IOB-algoritme. Hieruit volgt dat het risico op bias in de data en confirmation bias, waarbij de medewerker blindvaart op de tracks, wordt ondervangen door de medewerkers te trainen op het interpreteren van de tracks. Verder volgt uit de IAMA dat onder meer naar aanleiding van het onderzoek door SigmaRed een herijking van het proces heeft plaatsgevonden en er veranderingen zijn doorgevoerd, onder meer door wijzigingen in BAO en in de inputdata. Daarnaast is een bias monitoringsprotocol ontwikkeld om het algoritme doorlopend te kunnen monitoren op bias.

Tegenover de zorgen over mogelijke (in)directe beïnvloeding van het beslissen via profielen in het SigmaRed rapport staan de resultaten van het bias-experiment van januari 2024. (Voetnoot 13) Bij dat experiment zijn verschillende casussen beoordeeld door medewerkers. Vervolgens is beoordeeld of het aan die casus toegekende label (track) invloed heeft gehad op het eindresultaat van de beoordeling. Uit het experiment volgt dat de gemiddelde score op de uiteindelijke beslissing niet verschilt tussen de verschillende op basis van IOB toegekende labels. Het label heeft volgens dit onderzoek dus geen invloed op de beslissing die door de consulaire medewerker wordt genomen. Ook volgt uit dit experiment dat het label er niet voor zorgt dat de consulaire medewerker zekerder was over het genomen besluit. In de praktijk blijken de risico’s die SigmaRed signaleert zich dus niet te verwezenlijken. Op basis van de voorliggende onderzoeksgegevens ziet de rechtbank geen aanleiding om te concluderen dat het gebruik van het IOB-algoritme invloed heeft op de uiteindelijke beslissing op aanvragen om een visum kort verblijf. Op de zitting heeft de minister verder nog toegelicht dat van een negatieve feedbackloop geen sprake kan zijn, omdat het IOB-algoritme (nog) niet zelflerend is en de indeling in profielen gebeurt op basis van een vaststaande beslisboom. Dat risico doet zich dus (nog) niet voor.

De door eiseres aangehaalde rapporten van Amnesty International en de Algemene Rekenkamer leiden niet tot een andere conclusie. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat de opstellers van deze rapporten geen toegang hebben gehad tot de relevante datasets en geen bias-toetsing hebben verricht. De minister heeft dat wel gedaan, en uit het bias-experiment volgt (zoals hierboven al geoordeeld) dat de door Amnesty International en de Algemene Rekenkamer geuite zorgen zich nu niet verwezenlijken.

Daar komt bij dat in het geval van eiseres geen sprake is van een indeling in een kans- of risicoprofiel, nu eiseres is ingedeeld in de reguliere track (de toepassing van het wegingsmodel heeft geleid tot score 0), wat inhoudt dat er op het moment van de visumaanvraag geen match was tussen de gegevens uit de visumaanvraag en de bronnen in de BAO en dat geen profiel actief was waaraan de eigenschappen van de visumaanvraag van eiseres voldeden.

13. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de minister op grond van artikel 5, eerste lid, van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) in de besluitvorming transparant had moeten zijn over het gebruik het algoritme en dit in de motivering had moeten opnemen.

14. De rechtbank is van oordeel dat het motiveringsbeginsel en transparantiebeginsel zijn geschonden. Voor eiseres had wel bekend kunnen zijn dat de minister bij de beoordeling van een aanvraag voor een visum kort verblijf gebruikmaakt van het IOB-algoritme. Dit volgt namelijk uit het Algoritmeregister, dat openbaar toegankelijk is. De minister is in zoverre transparant geweest over het gebruik van het IOB-algoritme bij visumaanvragen in het algemeen. Maar de minister heeft geen inzicht gegeven in het resultaat van de toepassing van IOB in deze specifieke zaak. Eiseres moest in beroep gaan om erachter te komen in welke track haar aanvraag was ingedeeld.

15. Het motiveringsbeginsel (Voetnoot 14) vereist dat de motivering het bestreden besluit moet kunnen dragen. Dat houdt onder meer in dat het besluit en hoe het bestuursorgaan tot dat besluit is gekomen controleerbaar en inzichtelijk moet zijn. De motivering van het besluit moet het mogelijk maken de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames te beoordelen of te laten beoordelen en zo nodig gemotiveerd te betwisten. Dat maakt effectieve rechtsbescherming mogelijk, waarbij de rechter in staat is de rechtmatigheid van het besluit te toetsen. Daarnaast is een bestuursorgaan op basis van artikel 5, eerste lid, van de AVG verplicht om transparantie te bieden ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens, ook wanneer dit plaatsvindt in het kader van een algoritmische toepassing.

16. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat IOB geen invloed heeft gehad op (de inhoud van) het primaire dan wel bestreden besluit, en dat daarom niet in het besluit vermeld hoeft te worden dat IOB is gebruikt en hoe het in deze zaak is ingezet. De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt niet gevolgd kan worden. Ook wanneer, zoals hierboven is vastgesteld, het gebruik van het IOB-algoritme de uitkomst van de beslissing in deze zaak niet heeft beïnvloed, had de minister op basis van het motiveringsbeginsel in het besluit uitleg over het gebruik en de rol daarvan in de procedure moeten geven. Voor eiseres is dat anders namelijk niet controleerbaar, en ook voor de rechtsbescherming is van belang dat de minister hierover transparant is. De minister heeft op de zitting aangegeven dat het vermelden van IOB juist de indruk kan wekken dat dit wel invloed heeft op de besluitvorming, maar dat is dan aan de minister om uit te leggen in het besluit.

Omdat niet aan het transparantie- en motiveringsbeginsel is voldaan, is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het besluit. Naar het oordeel van de rechtbank maakt dit voor de uitkomst van het besluit echter geen verschil. De rechtbank beoordeelt hierna de inhoud van het besluit en zal aan de hand daarvan beoordelen of de rechtsgevolgen van het besluit (namelijk de afwijzing van de visumaanvraag) in stand kunnen blijven.

17. Volgens eiseres hanteert de minister een verkeerd toetsingscriterium: het moet gaan om redelijke twijfel aan het voornemen tot terugkeer, niet om een zekerheid van terugkeer. Eiseres stelt dat zij wel sociale binding heeft met Iran. De minister heeft bij de beoordeling niet betrokken dat eiseres op leeftijd is, haar hele leven in Iran woont, de taal spreekt en vertrouwd is met de cultuur. Bovendien duidt de aard van haar werk bij een opvang voor weeskinderen op een bijzondere sociale binding met Iran. Verder stelt eiseres dat zij ook economische binding heeft met Iran. Zij heeft vanaf 2015 een steeds verlengd arbeidscontract dat duidt op een langdurig arbeidsverleden. De minister heeft niet aangegeven waarom hij dit in twijfel trekt. Verder heeft de minister niet gemotiveerd waarom de in hoogte verschillende geldstortingen afdoen aan de economische binding. Daarnaast werpt de minister voor het eerst in het bestreden besluit tegen dat eiseres geen ISS-document heeft ingebracht. De minister had hier ook eerst om kunnen vragen. Verder wordt een eigendomsbewijs van een huis in de bijlage van de Visumcode (Voetnoot 15) genoemd als document aan de hand waarvan het voornemen tot tijdige terugkeer kan worden getoetst, maar de minister stelt dat dit document sowieso geen waarde heeft. Ook is de minister voorbijgegaan aan de omstandigheid dat referent garant staat voor eiseres. Tot slot werpt de minister de weigeringsbesluiten op visumaanvragen van Polen en Duitsland tegen, terwijl de minister geen duidelijkheid geeft over de onderliggende argumentatie in die besluiten.

18. De rechtbank overweegt dat het aan de visumaanvrager is om met documenten en informatie aannemelijk te maken dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor visumverlening. (Voetnoot 16) Een visum wordt geweigerd, als er redelijke twijfel bestaat over het voornemen van de aanvrager om het grondgebied van de lidstaten te verlaten vóór het verstrijken van de geldigheid van het aangevraagde visum. (Voetnoot 17) Hiervoor toetst de minister onder andere de economische en sociale binding die eiseres met Iran heeft.

Uit het arrest Koushkaki (Voetnoot 18) volgt, dat de autoriteiten bij het onderzoek van een visumaanvraag over een ruime beoordelingsruimte beschikken met betrekking tot de toepassingsvoorwaarden van (onder andere) artikel 32 van de Visumcode en de beoordeling van de relevante feiten, om te bepalen of één van de weigeringsgronden aan de aanvrager kan worden tegengeworpen. Dit betekent dat de rechtbank het standpunt van de minister dat zich een weigeringsgrond voordoet, alleen terughoudend kan toetsen.

De rechtbank is van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de sociale binding van eiseres met Iran niet zo sterk is, dat een tijdige terugkeer van eiseres aannemelijk is. In dit verband heeft de minister aan eiseres mogen tegenwerpen dat er geen sociale band met Iran bestaat voor wat betreft een eigen gezin waarvoor zij de verantwoordelijkheid draagt. Ook is niet gebleken dat de twee meerderjarige dochters (in Iran) en hun kinderen afhankelijk zijn van eiseres. Verder is niet gebleken dat eiseres zorg draagt voor andere directe familieleden. Ook heeft de minister kunnen betrekken dat eiseres 65 jaar is, de taal spreekt, in Iran heeft gewoond en gewerkt, de culturele gebruiken kent en daar een sociaal netwerk heeft. De minister heeft zich verder op het standpunt mogen stellen dat eiseres niet voldoende heeft onderbouwd dat het werk als [functie] in een [locatie] maakt dat sprake is van een bijzondere sociale binding met Iran. Eiseres heeft niet voldoende toegelicht waarom haar werk is aan te merken als een dermate zwaarwegende verplichting dat die een tijdige terugkeer van eiseres naar Iran aannemelijk maakt.

Verder is de rechtbank van oordeel dat de minister wat betreft de economische binding heeft mogen tegenwerpen dat uit de arbeidsovereenkomst niet blijkt dat eiseres sinds 2015 werkzaam is als [functie] in het [locatie] . Ook heeft de minister mogen tegenwerpen dat uit de bankafschriften niet duidelijk blijkt dat eiseres maandelijks salarisstortingen heeft ontvangen en dat onduidelijk is waarom de hoogte van de stortingen varieert. Eiseres heeft niet duidelijk gemaakt welke stortingen salarisstortingen zijn. Wel voert eiseres terecht aan dat de minister, gelet op Bijlage II, onder B, punt 4 van de Visumcode, het eigendomsbewijs dat eiseres heeft overgelegd van een huis in Iran, onvoldoende heeft betrokken. Dat eigendomsbewijs kan, gelet op alle overige omstandigheden, echter niet tot de conclusie leiden dat sprake is van een zodanige economische binding dat geen redelijke twijfel bestaat over het voornemen van eiseres om het grondgebied van de lidstaten tijdig te verlaten. De rechtbank volgt eiseres verder niet in de stelling dat de minister niet mag tegenwerpen dat eiseres geen ISS-formulier heeft overgelegd. In het aanvraagformulier staat welke documenten nodig zijn om aan te tonen dat iemand werkzaam is, zoals het ISS-formulier. Eiseres had dit stuk daarom al bij haar aanvraag kunnen overleggen, maar heeft dat niet gedaan. Over de weigeringsbesluiten van Polen en Duitsland heeft de minister op de zitting toegelicht dat enkel om context te geven is benoemd dat eiseres eerder heeft geprobeerd om toegang te krijgen tot het Schengengebied. De minister heeft ook toegelicht dat deze weigeringsbesluiten geen dragend argument vormen om het visum te weigeren.

De rechtbank is verder van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de garantstelling door referent onvoldoende is om terugkeer te waarborgen, omdat de sociale en economische binding van eiseres met Iran onvoldoende is aangetoond.

19. Eiseres stelt dat zij ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. Eiseres voert aan dat zij tijdens de bezwaarfase de nodige bewijsstukken heeft overgelegd en gemotiveerd heeft verzocht om een hoorzitting.

20. De rechtbank is van oordeel dat de minister ten onrechte heeft afgezien van het horen van eiseres en/of referent. Van horen mag alleen in uitzonderlijke gevallen worden afgezien. (Voetnoot 19) In dit geval heeft de minister eiseres niet gehoord, omdat hij het bezwaar kennelijk ongegrond heeft geacht. (Voetnoot 20) Een bezwaar is kennelijk ongegrond als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat wat in bezwaar is aangevoerd niet tot een ander standpunt kan leiden dan in het primaire besluit is vervat. Dit wordt beoordeeld aan de hand van de inhoud van het bezwaarschrift, in samenhang met de motivering van het eerste besluit. De rechtbank stelt vast dat eiseres bij het indienen van de aanvraag verschillende bewijsstukken heeft ingebracht. In bezwaar heeft eiseres nadere bewijsstukken overgelegd en toegelicht waarom het primaire besluit volgens haar geen stand kan houden. Ook heeft eiseres daarbij expliciet verzocht om uitgenodigd te worden op een hoorzitting om haar bezwaar nader toe te lichten. Gelet op wat eiseres in bezwaar naar voren heeft gebracht, deed de situatie dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat wat was aangevoerd niet tot een andersluidend besluit zou kunnen leiden, zich niet voor. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Eiseres heeft in beroep namelijk alsnog voldoende gelegenheid gehad om haar gronden toe te lichten en eventuele ontbrekende feiten en omstandigheden naar voren te brengen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de minister op te dragen om alsnog een hoorzitting te houden, omdat wat eiseres in beroep alsnog heeft aangevoerd (zoals hiervoor al is beoordeeld) niet tot een andere uitkomst leidt.