Rechtbank Midden-Nederland, eerste aanleg - meervoudig bestuursrecht overig

Deze beroepszaak gaat over de vraag of de minister op de juiste wijze heeft gezocht naar documenten naar aanleiding van het verzoek van Nieuwsuur en of er vervolgens voldoende openbaar is gemaakt door de minister. De rechtbank beoordeelt dit met toepassing van de Woo (Voetnoot 1) en aan de hand van de beroepsgronden van de NOS.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ontvankelijk en gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De eerste vraag die de rechtbank (ambtshalve en ook naar aanleiding van het verweer) moet beantwoorden is of het beroep van de NOS ontvankelijk is. Het verzoek is destijds gedaan door [A] . Tegen het bestreden besluit heeft niet [A] , maar de NOS beroep ingesteld.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep ontvankelijk is. Uit de tekst van het Woo-verzoek blijkt dat het door [A] is ingediend namens het programma Nieuwsuur. Het bezwaar is geschreven door [A] , maar daar staat als afzender ook Nieuwsuur boven. Nieuwsuur is geen zelfstandige entiteit, maar een programma van de NOS en de NTR samen. De NOS mag om die reden beroep instellen tegen het besluit.

De NOS voert aan dat de minister haar verzoek te beperkt heeft opgevat. Haar verzoek ziet op documenten die op enigerlei wijze betrekking hebben op 'groepsimmuniteit', 'herd immunity' dan wel 'kuddeimmuniteit'. De minister heeft ten onrechte in de zoekslag alleen documenten met daarin het woord groepsimmuniteit meegenomen, het is mogelijk dat er ook documenten zijn waarin dat woord niet wordt gebruikt maar wel over het onderwerp wordt gesproken. De NOS geeft daarbij als voorbeelden dat er in documenten kan worden gesproken over ‘natuurlijke weerstandsopbouw’, 'natuurlijke seropositiviteit' of 'effect van doorgemaakte infecties', of vergelijkbare termen in andere talen als het document niet in het Nederlands is opgesteld. Ook vat de minister het verzoek van de NOS te beperkt op door zich te beperken tot documenten die betrekking hebben op ‘een strategie rondom groepsimmuniteit’.

De minister stelt zich op het standpunt dat hij het verzoek niet te beperkt heeft opgevat. De concrete aangelegenheid waarover de NOS informatie wilde is volgens de minister de strategie rondom groepsimmuniteit. Dit volgt ook uit het beroepschrift van de NOS. Daarin licht de NOS toe dat het verzoek zo opgevat moest worden dat het gaat om documenten over het coronabeleid waaruit (mogelijk) de invloed van het begrip groepsimmuniteit valt af te leiden. De minister heeft tot uitdrukking willen brengen te begrijpen dat het de NOS ging om documenten over het coronabeleid waaruit (mogelijk) de invloed van het begrip groepsimmuniteit valt af te leiden.

De rechtbank stelt vast dat uit het primaire besluit volgt dat er op een deel van het verzoek is beslist en dat er nader overleg nodig is geweest om het verzoek van Nieuwsuur te kunnen duiden. In dit besluit staat namelijk: “In dit gesprek heeft u aangegeven onderzoek te doen naar het begrip groepsimmuniteit binnen de context van de coronapandemie. U heeft hierbij aangegeven dat het verzoek te beperkt wordt opgevat als uitsluitend wordt beslist over informatie over groepsimmuniteit die een relatie heeft met de totstandkoming van de televisietoespraak. Vervolgens is met u afgesproken dat met dit besluit wordt besloten op uw verzoek voor zover dat ziet op de televisietoespraak en dat nader overleg plaatsvindt over uw verdere informatiebehoefte.”

Vervolgens is het partijen niet gelukt om tot een afbakening van het verzoek te komen. Partijen komen dan ook terecht bij het Adviescollege voor een bemiddelingstraject. Ondanks dat daar wordt gesproken over het uitvoeren van een verbeterde en meer ‘context’ georiënteerde zoekslag, slagen partijen er hier ook niet in om een voldoende afgebakende bestuurlijke aangelegenheid af te stemmen. In beginsel is dit ook aan partijen maar ook op de zitting – ruim vier jaar na het verzoek – is gebleken dat er geen overeenstemming is over de bestuurlijke aangelegenheid en de reikwijdte van het verzoek. Ook op de zitting bleek dat er nog heel verschillend door partijen tegen het verzoek wordt aangekeken.

De NOS voert aan dat de zoekslagen van de minister te beperkt zijn geweest. Het verzoek ziet niet alleen op documenten waarin het woord ‘groepsimmuniteit’ letterlijk voorkomt. Ook is de minister tijdens de bemiddeling door het Adviescollege akkoord gegaan met een ‘context georiënteerde’ zoekslag. Daarbij heeft de NOS zich beperkt tot twintig zoektermen. Uit het bestreden besluit komt naar voren dat de minister niet heeft gezocht op alle twintig zoektermen, maar op een deel daarvan. Tot slot voert de NOS in dit kader aan dat mogelijk ook relevante informatie op andere plekken staat dan in het corona-hotspotarchief.

De minister heeft toegelicht dat hij acht van de twintig zoektermen heeft gehanteerd bij de derde zoekslag, omdat de andere zoektermen te algemeen zijn. Daarom kon redelijkerwijs niet worden verwacht dat op basis daarvan aanvullende documenten zouden worden aangetroffen die onder de reikwijdte van het verzoek zouden vallen. Verder licht de minister toe dat het volledige documentmanagementsysteem van het ministerie is onderzocht en dat het corona-hotspotarchief daar deel vanuit maakt. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat de gebruikte zoektermen zijn gecombineerd met de term ‘groepsimmuniteit’.

De rechtbank overweegt dat bij besluiten over de openbaarmaking van documenten op grond van de Woo, het bestuursorgaan voldoende inzichtelijk moet maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting vervolgens is gemaakt in de door die personen aangedragen documenten. (Voetnoot 2)

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister voldoende toegelicht dat hij in het volledige documentmanagementsysteem heeft gezocht, waardoor alle relevante informatie boven tafel zou kunnen komen. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de zoekslag op dit punt.

De manier waarop de minister heeft beoordeeld welke van de 530 gevonden documenten relevant zijn in het kader van het Woo-verzoek roept ook vragen bij de rechtbank op. Op basis van de naam van het document en de opsteller, zijn er al documenten bestempeld als niet relevant voor het verzoek. Op de zitting heeft de minister gezegd dat bijvoorbeeld alle documenten die afkomstig zijn van het PR-team als niet-relevant zijn bestempeld. De rechtbank kan niet volgen waarom daar op voorhand al geen informatie bij zou kunnen zitten die relevant is voor het Woo-verzoek. Alleen bij twijfel is er door de minister gekeken naar de inhoud van het document.

Doordat de zoekslag onvolledig is, is niet uit te sluiten dat er nog relevante documenten aanwezig zijn bij de minister. De minister moet een nieuwe zoekslag uitvoeren. Daarbij moeten alle 20 zoektermen worden gebruikt. De NOS heeft de omvang van het verzoek beperkt tot die zoektermen, dus de minister hoeft ook niet daarbuiten te zoeken. De rechtbank kan volgen dat de minister deze 20 zoektermen combineert met ‘groepsimmuniteit’ om te voorkomen dat allerlei niet relevante informatie wordt gevonden, maar is van oordeel dat gezien de bewoordingen van het verzoek dan naast ‘groepsimmuniteit’ ook ‘kuddeimmuniteit’ en ‘herd immunity’ gebruikt moeten worden. Bij de beoordeling welke van de gevonden documenten relevant kunnen zijn voor het Woo-verzoek mag de minister vervolgens wel een schifting toepassen aan de hand van bijvoorbeeld de naam van een document, maar de minister kan niet zomaar alle documenten van een heel team opzijschuiven.

De NOS heeft verder nog aangevoerd dat de 530 documenten ten onterechte niet openbaar zijn gemaakt, er te weinig openbaar is gemaakt van de tien documenten met het aanvullende besluit, dat de minister onvoldoende behulpzaam is geweest bij de behandeling van het verzoek, de minister onvoldoende heeft meegewerkt met de bemiddeling en dat de minister onvoldoende zorgvuldig is omgegaan met het adviesrapport van de Adviescommissie.

Omdat de rechtbank tot de conclusie is gekomen dat de zoekslag onvoldoende is geweest en het bestreden besluit zal vernietigen, hoeven deze beroepsgronden niet meer te worden besproken. De minister zal namelijk een nieuwe zoekslag moeten verrichten waarbij er vervolgens een nieuwe beoordeling van de – naar aanleiding van die nieuwe zoekslag – aangetroffen documenten dient plaats te vinden (zie overweging 7.7).