Rechtbank Noord-Holland, eerste aanleg - meervoudig bestuursrecht overig

De kliniek is gevestigd aan de Herenweg 211 tot en met 215 in Heemstede.

Op 3 februari 2023 heeft eiseres een melding gedaan van Pro Life betogingen met maximaal 15 deelnemers op verschillende woensdagen, donderdagen en vrijdagen in februari tot en met december 2023. Op woensdagen, donderdagen en vrijdagen van 08.00 uur tot 12.00 uur tegenover nummer 215 Herenweg. Op vrijdagen van 15.00 tot 17.00 uur, met van 15.00 tot 16.30 uur waken en een processie lopen richting de H. Bavokerk te Heemstede. Er wordt gebeden, flyers worden uitgedeeld, spandoeken worden meegenomen en er wordt gesproken met voorbijgangers.

Op 20 januari 2024 heeft eiseres melding gemaakt van Pro Life betogingen op verschillende woensdagen, donderdagen en vrijdagen in januari tot en met november 2024, tegenover Nr. 215 op de Herenweg. De betogingen vonden plaats op woensdagen, donderdagen en vrijdagen van 8:00 tot 12:00 uur. En op aangegeven vrijdagen van 15:00 tot 17:00 uur, waarbij er van 15:00 tot 16:30 uur een processie werd gelopen richting de H. Bavokerk in Heemstede. De betoging bestond uit maximaal 15 personen. Er zou worden gebeden, flyers worden uitgedeeld, spandoeken worden meegenomen en er zou worden gesproken met voorbijgangers.

Verweerder heeft in het bestreden besluit II van 30 juli 2024 het primaire besluit in stand gelaten met een aanvullende motivering. Dat de wetgever de psychische gezondheid uitdrukkelijk heeft willen uitsluiten van het doelcriterium “ter bescherming van de gezondheid” van artikel 2 Wom, valt volgens verweerder nergens uit op te maken. De vraag of psychische gezondheid van mensen tegen wie de betoging zich richt, kan vallen onder de grond “ter bescherming van de gezondheid” heeft in de rechtspraak tot nu toe niet gespeeld. Tot slot wordt opgemerkt dat bij de betogingen van eiseres op 28 juli 2023 en 25 augustus 2023 incidenten hebben plaatsgevonden. Het ging over een uiting (een bord) geplaatst achter de voorruit van een bus direct naast de ingang van de kliniek en het betreden door een van de betogers van het terrein van de kliniek, het aanspreken van een van de bezoekers van de kliniek en het overhandigen van een folder.

De Pro Life betogingen in 2023 en 2024 hebben inmiddels plaatsgevonden. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) (Voetnoot 1) volgt echter dat een procesbelang kan zijn gelegen in de omstandigheid dat zich tussen dezelfde partijen in de toekomst een soortgelijk geschil kan voordoen.

De rechtbank stelt op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat eiseres in de toekomst soortgelijke Pro Life betogingen wil houden in Heemstede in de nabijheid van de kliniek, waarin zij weer kan worden geconfronteerd met dezelfde of vergelijkbare beperkingen en voorschriften.

De rechtbank concludeert daarom dat eiseres belang heeft bij een beoordeling van de bestreden besluiten I en II.

Ter zitting heeft eiseres ter verduidelijking aangegeven dat de beroepen zich niet richten tegen voorschrift 1, te weten dat de deelnemers van de betoging zich te allen tijde verwijderd dienen te houden van het terrein van de kliniek. De beroepen richten zich tegen de bevestiging van de melding in de bestreden besluiten, te weten dat de betogingen dienen plaats te vinden tegenover de kliniek en voorschrift 10, dat passanten niet individueel mogen worden aangesproken. De overige voorschriften en beperkingen zijn niet in geschil.

Verder is ter zitting door verweerder bevestigd dat aan de bevestigingen van de betogingen geen voorschriften of beperkingen zijn opgelegd over het aanbieden van flyers. De beroepsgronden van eiseres die gericht zijn tegen een verbod tot het uitdelen van flyers behoeven daarom geen bespreking.

Eiseres voert aan dat in de meldingen van de betogingen weliswaar steeds is aangegeven dat de betogingen plaatsvinden “tegenover nr. 215 op de Herenweg”, maar dat eiseres wilde betogen naast de ingang van de kliniek en niet aan de overzijde van de straat. De tekst van de melding was misschien op dit punt onduidelijk, maar eiseres heeft dit in bezwaar wel expliciet kenbaar gemaakt. In bezwaar geldt ook een ex-nunc benadering zodat verweerder van die verduidelijking uit had moeten gaan. In een eerdere procedure bij de rechtbank heeft eiseres ook duidelijk gemaakt dat zij naast de ingang wil betogen. Doordat verweerder in de bestreden besluiten toch heeft opgenomen dat de betogingen tegenover nr. 215 dienen plaats te vinden, is feitelijk sprake is van een door verweerder opgelegde locatie beperking.

Verweerder stelt dat in de meldingen staat dat de betogingen worden gehouden “tegenover nr. 215 op de Herenweg”. Deze meldingen zijn volgens verweerder leidend voor de in geding zijnde besluitvorming. Had eiseres de locatie van de betoging willen aanpassen, dan had zij een nieuwe melding kunnen doen.

De rechtbank oordeelt als volgt. Op grond van artikel 2:3, tweede lid, onder d, van de APV dient de melding de plaats van de betoging te noemen. Verweerder heeft daarom terecht de tekst van de door eiseres gedane meldingen als uitgangspunt voor de beoordeling genomen. In beide meldingen staat als locatie opgenomen “tegenover nr. 215 op de Herenweg”. Volgens normaal spraakgebruik betekent “tegenover” aan de overkant en dus niet aan dezelfde kant van de straat of naast de ingang van de kliniek. Verweerder heeft dit dus juist geïnterpreteerd. De stelling van eiseres dat verweerder op grond van de ex-nunc toets de aanpassing van de locatie in bezwaar mee had moeten nemen, volgt de rechtbank niet. Uitgangspunt bij de beoordeling in bezwaar blijft immers de door eiseres gedane meldingen met de daarin genoemde locatie. Als eiseres de betogingen op een andere locatie had willen houden, had zij een nieuwe melding kunnen doen. Dat heeft eiseres niet gedaan.

Dit betekent dat verweerder de locatie genoemd in de meldingen in beide bestreden besluiten alleen heeft bevestigd en dus niet een locatie beperking aan eiseres heeft opgelegd. De beroepsgronden die gericht zijn tegen de beperking van de locatie, zal de rechtbank daarom niet bespreken.

Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte in voorschrift 10 stelt dat het aanspreken van individuele passanten of bezoekers van de kliniek niet onder het betogingsrecht valt omdat een betoging enkel gericht is op het uitdragen van standpunten en collectieve meningsuiting. Betogers hebben het recht om zelf de vorm van hun betoging te bepalen. Het aanspreken van publiek is een belangrijk onderdeel van de betogingen van eiseres. Het betogingsrecht is breder dan het statisch en passief, bijvoorbeeld met spandoeken, kenbaar maken van een standpunt over een onderwerp.

Verweerder stelt dat het aanspreken van individuele personen niet onder het betogingsrecht valt. De betoging betreft dan namelijk niet meer het uitdragen van een maatschappelijk probleem, maar het aankaarten van een individuele zaak bij een individueel persoon. Dat behoort niet tot het betogingsrecht en geniet dan ook geen bescherming onder artikel 9 van de Grondwet.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (Voetnoot 2) is sprake van een betoging op grond van de wetsgeschiedenis (Voetnoot 3) van artikel 9 van de Grondwet en de Wom als het gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers van de betoging is daarbij een bepalend element Acties die niet, of niet primair, het karakter van gemeenschappelijke meningsuiting hebben, maar waarbij andere elementen, zoals bijvoorbeeld feitelijke dwang, overheersen, zijn geen betogingen in de hier bedoelde zin. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen, samenscholingen en volksoplopen.

Omdat de betogingen van eiseres zijn gericht op het uiten van een mening op politiek, maatschappelijk en/of ethisch gebied dient in beginsel ervan uit te worden gegaan dat de betogingen een betoging zijn in de zin van de Wom. Dat eiseres heeft gekozen om haar betogingen te houden in de vorm van flyeren en het aanspreken van bezoekers van de kliniek, maakt dit niet anders. Ook al spreken deelnemers individuele personen aan, zij doen dit nog steeds omdat zij een mening op een politiek, maatschappelijk en/of ethisch gebied uitdragen. De betogingen van eiseres en het individueel aanspreken valt (gelet op haar oogmerk) daarom onder de vrijheid van betoging als bedoeld in artikel 9 van de Grondwet en artikel 11 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Deze beroepsgrond van eiseres slaagt.

De rechtbank zal hierna bespreken of verweerder in redelijkheid een beperking kon opleggen voor het aanspreken van passanten en bezoekers tijdens de betogingen in 2023 en 2024 ter voorkoming van wanordelijkheden en ter bescherming van de gezondheid, zoals bedoeld in artikel 2 en 5 Wom.

Eiseres voert (samengevat) aan dat verweerder een onjuiste en te ruime uitleg hanteert van het begrip “wanordelijkheden”. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wom volgt dat sprake is van wanordelijkheden als er ongewenste gedragingen zijn die uitstijgen boven het niveau van “verstoring van de openbare orde” en die de inzet van politie vergen, maar met die inzet wel beteugeld kunnen worden. Van wanordelijkheden is pas sprake als op zijn minst ook sprake is van strafbare feiten. Het aanspreken van bezoekers van de kliniek kan daarom niet gelden als wanordelijkheid. Hetzelfde geldt ten aanzien van de recente meldingen van 28 juli 2023 en 25 augustus 2023. Het plaatsen van een bord met een uiting achter de voorruit van een geparkeerde bus en het aanspreken van een bezoeker op het terrein van de kliniek, zijn geen wanordelijkheden. Uit de Memorie van Toelichting (Voetnoot 4) bij de Wom blijkt ook dat de wetgever de interactie met omstanders en tegenstanders als een normaal element van een betoging ziet. Omstanders en bezoekers van de kliniek hebben een zekere mate van ongewenst gedrag van een betoging te tolereren. Tot slot is ook geen sprake van strafrechtelijke dwang of hinder.

Verweerder stelt (samengevat) dat aanleiding bestaat voor het opleggen van beperkingen en voorschriften vanwege de vrees voor wanordelijkheden. Daarbij zijn verschillende factoren meegewogen zoals de fysieke eigenschappen van de locatie, de gedragingen van betogers in het verleden en de als gevolg hiervan te verwachten mate van hinder. De betogers benaderen passanten op een hinderlijke en intimiderende manier, lopen mee tot de ingang van de kliniek en spreken mensen indringend toe. Dit wordt als intimiderend ervaren. Het voorgaande is nader onderbouwd met elf meldingen van de kliniek over betogingen in het verleden, politiemeldingen, foto’s en buitenlands onderzoek over het effect van betogingen bij abortusklinieken. Ook zijn twee recente meldingen van 28 juli 2023 en 25 augustus 2023 betrokken. Tot slot stelt verweerder dat wel sprake is van strafrechtelijke dwang zoals bedoeld in artikel 284, eerste lid, Sr en hinder, zoals bedoeld in artikel 2:47 APV.

De rechtbank overweegt dat eiseres terecht stelt dat de beperkingsgrond "ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" niet te ruim mag worden uitgelegd. De rechtbank volgt eiseres echter niet in haar standpunt dat die beperkingsgrond zo beperkt moet worden uitgelegd, dat alleen strafbare gedragingen hieronder vallen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 21 september 2016 (Voetnoot 5) is van belang dat in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 9 van de Grondwet (Voetnoot 6), waarnaar ook in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wom (Voetnoot 7) wordt verwezen, is vermeld dat doelbewust voor "bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" als beperkingsgrond is gekozen. Het vervangen van deze beperkingsgrond door "handhaving van de openbare orde" zou een aanmerkelijke uitbreiding van de beperkingsbevoegdheid en daarom een verzwakking van het in dit artikel vervatte grondrecht inhouden, omdat het begrip "openbare orde" zeer ruim kan worden uitgelegd.

In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wom (Voetnoot 8) is ook vermeld dat de betekenis van de beperkingsgrond "ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" tot op zekere hoogte wordt beïnvloed door de context waarbinnen de grond wordt ingeroepen. De beoordeling of een samenstel van (verwachte) ongewenste gedragingen zo ernstig is dat van wanordelijkheden kan worden gesproken, hangt niet uitsluitend af van de aard van die gedragingen. Ook de plaats waar de betoging wordt gehouden, kan hier van betekenis zijn. De mate van orde en rust die naar algemeen inzicht op een bepaalde plaats behoort te heersen, bepaalt mede wanneer de grens van wanordelijkheden wordt overschreden, aldus de wetsgeschiedenis. Gelet hierop volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat onder wanordelijkheden uitsluitend strafbare gedragingen moeten worden verstaan. Of sprake is van strafbare dwang of hinder is daarom niet relevant en de rechtbank zal hetgeen hierover is aangevoerd daarom niet bespreken.

Of gesproken kan worden van wanordelijkheden hangt dus af van de aard van de gedragingen en de plaats waar de betogingen plaatsvinden, in dit geval bij een abortuskliniek. De rechtbank is van oordeel dat bezoekers van een abortuskliniek in zekere mate meer bescherming behoeven dan bezoekers van andere openbare locaties. Dat het benaderen en aanspreken van bezoekers van de kliniek door betogers van eiseres per definitie een wanordelijkheid is die het opleggen van beperkingen en voorschrift rechtvaardigt, volgt de rechtbank echter niet.

De rechtbank overweegt dat de bevoegdheid die artikel 5, eerste lid, van de Wom aan verweerder geeft om voorschriften en beperkingen te stellen aan een betoging, een discretionaire bevoegdheid is. Dat betekent dat verweerder een bepaalde beleidsruimte heeft bij het gebruikmaken van deze bevoegdheid. De rechtbank moet beoordelen of verweerder de voorwaarden ter beperking van de betogingen in redelijkheid kon stellen vanuit het oogpunt van de belangen die genoemd worden in artikel 2 van de Wom: de bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Anders dan de kliniek en verweerder betogen, is de rechtbank van oordeel dat de persoonlijke levenssfeer en de rechten uit de Wet afbreking zwangerschap geen belangen zijn die een rol spelen bij de vraag of verweerder de bevoegdheid toekomt om in dit geval voorwaarden en beperkingen te stellen aan de betogingen van eiseres. Wel kunnen deze aspecten een rol spelen bij de vraag of verweerder zijn bevoegdheid proportioneel heeft ingezet.

De rechtbank stelt verder vast dat de onderbouwing van de vrees voor wanordelijkheden in 2023 grotendeels is gebaseerd op de in 2019 en 2020 geregistreerde incidenten tijdens betogingen van eiseres. Verweerder mag op grond van de jurisprudentie van de Afdeling (Voetnoot 9) ervaringen die zijn opgedaan bij andere betogingen in zijn besluitvorming betrekken. Over die meldingen is de rechtbank, in navolging van de eerdere uitspraak (Voetnoot 10) van deze rechtbank van 14 november 2022, van oordeel dat de wijze waarop betogers de bezoekers van de kliniek toen benaderden de grens van het toelaatbare overschrijdt. De mate van indringendheid en vastberadenheid waarmee de betogers trachten bezoekers van de kliniek persoonlijk aan te spreken op ethische kwesties, hen achternalopen en hen naroepen met als doel het gesprek voort te zetten, ook nadat is aangegeven dat daar geen prijs op wordt gesteld, maakt naar het oordeel van de rechtbank dat door het gedrag van de betogers in het verleden sprake was van wanordelijkheden. Op grond van het voorgaande heeft verweerder voor de betogingen in 2023 kunnen oordelen dat sprake is van vrees voor wanordelijkheden.

Ter onderbouwing van de vrees voor wanordelijkheden in 2024 heeft verweerder ook gewezen op de eerdere incidenten uit 2019 en 2020 en daarnaast twee nieuwe incidenten uit 2023 genoemd. Eiseres heeft erkend dat haar betogers op 28 juli 2023 een bus hebben geparkeerd naast de ingang van de kliniek aan de Claus Sluiterweg met achter de voorruit een uiting over abortus. De bus bevond zich dus buiten de voor de betoging aangegeven locatie tegenover de Herenweg 215. Daarnaast heeft een van de deelnemers van de betoging van eiseres op 25 augustus 2023 het terrein van de kliniek betreden, daar een bezoeker aangesproken en geprobeerd een folder te overhandigen. Hierdoor is een concreet gedragsvoorschrift overtreden. Op grond van het voorgaande heeft verweerder ook voor de betogingen in 2024 kunnen oordelen dat sprake is van vrees voor wanordelijkheden.

Tot slot weegt de rechtbank ook mee dat ter zitting is gebleken dat zich de afgelopen twee jaar verder bijna geen incidenten meer hebben voorgedaan tijdens betogingen van eiseres. Aannemelijk is dat daarbij de in 2021 en 2022 opgestelde voorschriften en beperkingen, die vergelijkbaar zijn met de onderhavige voorschriften en beperkingen, een rol hebben gespeeld. Die hebben dus daadwerkelijk effect gehad en hebben wanordelijkheden voorkomen.

Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich over de betogingen in 2023 en 2024 op het standpunt kon stellen dat sprake is van vrees voor wanordelijkheden, zodat verweerder op zichzelf de bevoegdheid had om op deze grond voorschriften en beperkingen op te leggen. De beroepsgronden van eiseres slagen dus niet.

De rechtbank zal hierna in overweging 10 bespreken of verweerder in redelijkheid een voorschrift kon opleggen over het aanspreken van passanten en bezoekers tijdens de betogingen in 2023 en 2024 ter voorkoming van wanordelijkheden en de vrees voor de gezondheid.

Verweerder stelt (samengevat) dat psychische gezondheid ook onder het begrip “ter bescherming van de gezondheid” uit artikel 2 Wom valt. Nergens uit blijkt dat de wetgever de psychische gezondheid uitdrukkelijk heeft willen uitsluiten.

De rechtbank ziet onvoldoende aanleiding om op voorhand uit te sluiten dat de psychische gezondheid ook onder bescherming van de gezondheid, zoals opgenomen in artikel 2 Wom kan vallen. Dat dit niet expliciet in de wetsgeschiedenis is benoemd, acht de rechtbank niet doorslaggevend. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat verweerder in beginsel bevoegd is om op grond van de bescherming van de psychische gezondheid voorschriften en beperkingen op te leggen.

De rechtbank komt echter niet toe aan de beoordeling van het subsidiaire standpunt van eiseres dat verweerder niet heeft onderbouwd dat de psychische gezondheid van de bezoekers van de kliniek ook daadwerkelijk kan worden aangetast door de betogingen. Verweerder heeft de opgenomen voorschriften immers niet alleen gebaseerd op de bescherming van de gezondheid, maar ook op de vrees voor wanordelijkheden. De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat in 2023 en 2024 sprake was van vrees voor wanordelijkheden, zodat verweerder reeds daarom op zichzelf de bevoegdheid had om op deze grond voorschriften en beperkingen op te leggen.

Eiseres voert (samengevat) aan dat het voorschrift dat betogers passanten en bezoekers van de kliniek niet individueel mogen aanspreken, disproportioneel is.

De rechtbank is van oordeel dat het voorschrift dat betogers passanten en bezoekers van de kliniek niet individueel mogen aanspreken, niet noodzakelijk is. De betogingen van eiseres in 2023 en 2024 vonden immers al plaats aan de overzijde van de Herenweg en dus niet aan de zijde van de kliniek of bij de ingang van de kliniek. Niet is duidelijk welke toegevoegde waarde dit voorschrift heeft voor de bescherming van de gezondheid en de vrees voor wanordelijkheden. Bezoekers van de kliniek kunnen de betogers immers vermijden omdat zij niet voor de ingang van de kliniek staan.

Ook is het voorschrift naar het oordeel van de rechtbank te ruim geformuleerd en daarom niet proportioneel. De betogers mogen immers niet alleen bezoekers van de kliniek, maar alle passanten op de Herenweg niet individueel aanspreken. De term “aanspreken” is ook dermate ruim dat elk geuit woord of gesprek daaronder valt. Dat dit aanspreken alleen zou zien op het aanspreken over Pro Life, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, blijkt niet uit het voorschrift of de toelichting daarop in de bestreden besluiten.

Het voorgaande maakt dat de rechtbank van oordeel is dat voorschrift 10 niet noodzakelijk is. Evenmin acht de rechtbank dit voorschrift proportioneel. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt daarom.