Rechtbank Noord-Holland, eerste aanleg - meervoudig bestuursrecht overig

Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister om het Woo-verzoek van eiser (gedeeltelijk) af te wijzen. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert hiertegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechter het bestreden besluit.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.

Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de minister zijn Woo-verzoek wat betreft de inhoud en in tijd te beperkt heeft uitgelegd. Verder heeft eiser betoogd dat de minister onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij tot (de inventarisatie van) de verzochte informatie is gekomen. Daarbij heeft de minister ten onrechte nagelaten aan te geven hoe de interne werkprocessen ter zake van een Woo-verzoek er in algemene zin uitzien.

De rechtbank is van oordeel dat de minister niet voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij de zoekslag heeft verricht. De minister heeft in het bestreden besluit toegelicht dat binnen de reikwijdte van het verzoek is gezocht naar documenten en dat documenten zijn aangetroffen door navraag te doen bij de medewerkers van het ministerie van AZ die mogelijk betrokkenheid hebben gehad bij het gevraagde onderwerp en daarnaast is naslag gedaan in het documentmanagementsysteem van het ministerie van AZ. Met deze toelichting heeft de minister echter niet inzichtelijk gemaakt hoe hij de zoekslag precies heeft verricht. De minister heeft niet duidelijk gemaakt welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken in het documentmanagementsysteem, welke specifieke vragen de volgens de minister relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt.

Ten aanzien van de stelling van eiser dat het Woo-verzoek is beperkt in tijd merkt de rechtbank nog het volgende op. In beroep stelt eiser dat de tijd is beperkt door de minister omdat slechts documenten zijn gevonden welke zien op de data 16 februari 2021 en 4 februari 2021, (Voetnoot 3) de periode rondom de procedures inzake de avondklok. De rechtbank kan eiser hierin niet volgen, omdat uit de bij het verweerschrift overgelegde inventarislijst blijkt dat ook documenten zijn aangetroffen met andere data.

De rechtbank volgt ook eisers stelling niet dat de minister ten onrechte heeft nagelaten aan te geven hoe de interne werkprocessen ter zake van een Woo-verzoek er in algemene zin uitzien. Beleidsvragen als deze vallen namelijk niet onder de reikwijdte van de Woo. Bovendien heeft de minister in het verweerschrift toegelicht dat bij de afhandeling van Woo-verzoeken gebruik gemaakt wordt van de Rijksbrede Woo-instructie die via internet raadpleegbaar is. De rechtbank acht het aannemelijk dat de minister op deze wijze te werk gaat.

Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.3 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt en dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel wat betreft de zoekslag.

Eiser voert aan dat de minister ten onrechte heeft nagelaten een besluit te nemen over de bij hem aanwezige informatie die ook bij anderen (waarnaar het verzoek op grond van 4.2 van de Woo is doorgezonden) aanwezig is, alsook heeft nagelaten daarvan een inventarislijst aan te leveren.

De rechtbank is van oordeel dat deze grond slaagt voor zover het gaat over de inventarislijst. Het moet voor eiser met het oog op de vereiste transparantie inzichtelijk zijn door welk ministerie over de documenten die wel onder de minister berusten, maar die de minister niet heeft beoordeeld, een beoordeling op grond van de Woo wordt gegeven. (Voetnoot 4) Het bestreden besluit is daarom in strijd met het motiveringsbeginsel. De rechtbank kan aan dit gebrek voorbijgaan met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het is niet aannemelijk dat eiser door de schending van het motiveringsbeginsel is benadeeld, omdat de minister dit gebrek heeft hersteld met het bij het verweerschrift alsnog overleggen van een inventarislijst van de onder de minister berustende documenten, waarover de minister van J&V nog een besluit zal nemen of al heeft genomen. Daardoor is voor eiser concreet gemaakt over welke documenten die wel onder de minister berusten, toch geen beoordeling is gemaakt en van welk ministerie dat wel kan worden verwacht. Daarom passeert de rechtbank het gebrek.

De rechtbank stelt vast dat de minister het Woo-verzoek in zijn geheel heeft doorgestuurd naar de minister van J&V, vanwege zijn verantwoordelijkheid voor de procedures inzake de avondklok, en naar de minister van VWS met in het verlengde daarvan het RIVM, vanwege hun algehele verantwoordelijkheid voor de bestrijding van de coronapandemie. Uit de overgelegde inventarislijst blijkt dat in dit geval alleen het ministerie van J&V over documenten beschikt die betrekking hebben op het Woo-verzoek. De minister heeft in het verweerschrift en ter zitting uitgelegd, en de rechtbank acht deze uitleg niet ongeloofwaardig, dat de minister en zijn ambtenaren geen directe bemoeienis hadden met procedures inzake de avondklok en dat hierover alleen rechtstreekse communicatie is geweest met het ministerie van J&V en niet met het ministerie van VWS en ook niet met het RIVM.

De rechtbank is van oordeel dat deze grond niet slaagt voor zover eiser stelt dat de minister een besluit moet nemen over de bij hem aanwezige informatie die ook bij anderen aanwezig is. In een situatie zoals deze is een praktische aanpak in de vorm van afstemming tussen de verschillende ministeries in beginsel aanvaardbaar. Het is vanuit een oogpunt van efficiënte besluitvorming begrijpelijk dat wordt gekozen voor een aanpak waarbij elk ministerie alleen die documenten beoordeelt die van dat ministerie afkomstig zijn en niet alle documenten die onder het Woo-verzoek vallen en bij het ministerie berusten. Dit kan leiden tot een snellere besluitvorming. (Voetnoot 5) Daar komt bij dat vast staat dat de minister van J&V over de documenten die op de inventarislijst staan nog een besluit zal nemen of al heeft genomen. (Voetnoot 6)

Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt en dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel wat betreft het ontbreken van de inventarislijst. De rechtbank gaat echter aan dit gebrek voorbij met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat niet aannemelijk is dat eiser door de schending van het motiveringsbeginsel is benadeeld.

Artikel 4.2, eerste lid, van de Woo bepaalt dat voor zover het verzoek betrekking heeft op informatie die berust bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, de verzoeker zo nodig naar dat bestuursorgaan wordt verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het voor zover betrekking hebbend op informatie die bij een ander bestuursorgaan berust, onverwijld doorgezonden aan dat bestuursorgaan, onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.

Eiser voert aan dat de minister ten onrechte niet de regierol op zich heeft genomen en daarbij het verzoek ten onrechte niet naar alle ministeries binnen de Rijksoverheid heeft doorgezonden.

De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt.

Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo bepaalt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

De minister heeft besloten documenten 1 en 2 openbaar te maken met uitzondering van persoonsgegevens, omdat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.

Eiser heeft zich in bezwaar noch beroep verzet tegen de weigering van de minister om persoonsgegevens openbaar te maken. Eerst ter zitting heeft eiser aangevoerd dat hij begrijpt dat de minister namen in e-mailadressen heeft weggelakt, maar dat hij niet begrijpt waarom de minister ook e-mailadressen in zijn geheel heeft weggelakt. De minister heeft volgens eiser ten onrechte niet toegelicht waarom dit verschil is gemaakt bij het weglakken. Bovendien heeft de minister bij het weglakken van het hele e-mailadres ten onrechte niet alsnog de naam van het ministerie toegevoegd. Eén van de doelen van het Woo-verzoek van eiser is om te achterhalen welke informatie op welk moment en met wie is gedeeld. Door het weglakken van het hele e-mailadres zonder het toevoegen van de naam van een ministerie is dit niet inzichtelijk geworden.

In reactie hierop heeft de minister ter zitting aangegeven dat in documenten 1 en 2 in sommige gevallen het e-mailadres met naam van de contactpersoon en de e-mailextensie van het ministerie genoemd staat en dat in andere gevallen enkel de naam van de contactpersoon genoemd staat. Daar waar alleen de naam van de contactpersoon staat, heeft de minister deze naam volledig weggelakt. Daar waar het e-mailadres met naam van de contactpersoon en de e-mailextensie van het ministerie genoemd staat, heeft de minister alleen de naam weggelakt en de e-mailextensie laten staan.

Hoewel eiser, door eerst ter zitting deze beroepsgrond aan te voeren, heeft gehandeld in strijd met de goede procesorde, zal de rechtbank deze beroepsgrond bespreken omdat de minister ter zitting afdoende heeft kunnen reageren. Bovendien heeft de rechtbank na de zitting de ongelakte documenten 1 en 2 bekeken en daarbij geconstateerd dat de minister inderdaad heeft gelakt zoals ter zitting aangegeven.

De rechtbank is van oordeel dat e-mailextensies die de naam van een rechtspersoon bevatten openbaar gemaakt dienen te worden, ook indien de e-mails enkel de namen van personen weergeven zoals deze voorkomen in het adresboek. De minister kan daaraan gevolg geven door bijvoorbeeld een duiding op de e-mails (Voetnoot 9) of door deze namen openbaar te maken door in de inventarislijst de naam van de rechtspersoon die het e-mailbericht heeft verzonden en de naam van de rechtspersoon die het desbetreffende e-mailbericht heeft ontvangen te vermelden. (Voetnoot 10) Bij document 2 heeft de minister in het primaire besluit bij de inventarisatie van de documenten aangegeven dat het een e-mail betreft tussen de landsadvocaat en een medewerker van het ministerie van AZ. Door deze vermelding zijn de namen van de rechtspersonen dus openbaar gemaakt. Van een gebrek is dus geen sprake. Op document 1 zijn de e-mailextensies niet geduid. Evenmin zijn in het primaire besluit bij de inventarisatie van de documenten de namen van de verzendende en ontvangende rechtspersonen aangegeven ten aanzien van document 1. Aan deze openbaarmaking kleeft dus wel een gebrek.

Voor zover eiser zich verder niet verzet tegen de weigering van de minister om persoonsgegevens openbaar te maken, is de rechtbank van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.

Gelet op hetgeen hiervoor onder 7.6 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt voor wat betreft de openbaarmaking van de e-mailextensies op document 1. Dat betekent dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel voor wat betreft het toepassen van de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo.

Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo bepaalt dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Eiser voert aan dat de minister ten onrechte op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo geweigerd heeft de documenten 3 en 4 openbaar te maken. Eiser voert daarbij aan dat de minister zich beroept op een relatieve weigeringsgrond die absoluut is toegepast. De minister had een gedeeltelijke openbaarmaking moeten onderzoeken.

De minister heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat documenten 3 en 4 de vertrouwelijke correspondentie betreffen tussen het ministerie van AZ en de landsadvocaat in de context van advisering en bijstand in een gerechtelijke procedure. De minister acht het belang van het vertrouwelijk corresponderen met een advocaat van zwaarder gewicht dan het belang van openbaarmaking en heeft daarom de openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Daar komt nog bij – zoals de minister in het verweerschrift opmerkt – dat aan een advocaat een verschoningsrecht toekomt en op hem ook een geheimhoudingsplicht rust, welke beide waarborgen dat, ten behoeve van cliënt, vertrouwelijk van gedachte kan worden gewisseld.

Uit de wetsgeschiedenis (Voetnoot 11) kan worden opgemaakt dat artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo juist in de wet is opgenomen, omdat het goed functioneren van de overheid ook in het geding kan zijn indien een bestuursorgaan bij de oplossing van een probleem in overleg treedt met derden. Een dergelijk overleg is niet altijd intern beraad in de zin van artikel 5.2 van de Woo. In een dergelijk overleg kan het belang van vertrouwelijkheid als voorwaarde voor het goed functioneren van een bestuursorgaan zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid, waardoor ook informatie zoals de bedoelde correspondentie met de landsadvocaat ter bescherming van het belang van het goed functioneren van de Staat kan worden geweigerd.

De rechtbank stelt vast dat artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo een relatieve weigeringsgrond betreft. De minister heeft in dit geval echter een bijna absolute invulling gegeven aan deze uitzonderingsgrond door de openbaarmaking van documenten 3 en 4 integraal te weigeren. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van documenten 3 en 4 die de minister vertrouwelijk heeft overgelegd, en de rechtbank ziet niet in dat door openbaarmaking van deze documenten het goed functioneren van de Staat in het gedrang komt. Hetgeen in deze documenten is opgenomen schaadt niet de procespositie van de minister. Dit heeft de minister ter zitting desgevraagd bevestigd. De minister wijst er daarbij op dat de documenten informatie bevatten die onder het verschoningsrecht van de landsadvocaat valt en dat de weigeringsgrond alleen al daarom terecht is toegepast. De rechtbank volgt de minister hierin niet. Het is van groot belang dat de minister in vertrouwen overleg kan voeren met de landsadvocaat, om op die wijze een processtrategie te kunnen bepalen. (Voetnoot 12) De documenten 3 en 4 geven echter geen inzicht in de standpuntbepaling, de mogelijke alternatieven en de procespositie van de minister in de gerechtelijke procedure inzake de avondklok. De (gedeeltelijke) openbaarmaking daarvan vormt daarom geen belemmering in het contact tussen de minister en de landsadvocaat, die leidt tot een onevenredige benadeling van de minister in zijn procespositie. In dit geval weegt het algemene belang bij openbaarmaking daarom zwaarder dan de door deze weigeringsgrond te beschermen belangen.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 8.5 is de rechtbank van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt en dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel voor wat betreft het toepassen van de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo.