Overwegingen
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geding
3. In zijn beroepschrift heeft eiser ter onderbouwing van zijn standpunt verwezen naar een aanvraag omzettingsvergunning die door verweerder zou zijn afgewezen in 2012. Op de zitting heeft eiser te kennen gegeven dat de rechtbank dit argument buiten beschouwing kan laten, omdat hij hiervan geen nadere bewijsstukken heeft.
Heeft verweerder redelijkerwijs de omzettingsvergunning mogen weigeren?
4.1.
Eiser voert aan dat er al sinds 2012 zes inschrijvingen zijn op het betreffende adres. In al die jaren heeft de gemeente nooit handhavend opgetreden. Eiser stelt dat hij na zo’n lange periode erop mocht vertrouwen dat verweerder niet meer tot handhaving zou overgaan.
4.2.
Volgens eiser heeft verweerder het besluit ook niet zorgvuldig voorbereid. Hij stelt dat het pand wel degelijk in aanmerking komt voor de omzettingsvergunning op basis van het huidige beleid. Er staat in het beleid namelijk niets over de bovenkant van het pand. Het gemeentelijk beleid schrijft alleen voor dat het pand volledig ingesloten moet zijn door kamerverhuurpanden en dat is hier het geval. Volgens eiser had verweerder daarom de omzettingsvergunning wel moeten verlenen. Ter onderbouwing heeft eiser foto’s overgelegd.
4.3.
Verder betoogt eiser dat de begunstigingstermijn te kort is, onder meer omdat het feitelijk niet haalbaar is om binnen de termijn aan de last te voldoen. Eiser verzoekt om de begunstigingstermijn op te schorten tot de uitspraak in dit beroep. Indien de uitspraak ertoe leidt dat er geen omzetting wordt vergund, dan stelt eiser voor om het pand te laten leegstromen via een natuurlijk verloop.
5.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de omzettingsvergunning mocht weigeren. Hij heeft het advies van de bezwaaradviescommissie (bac) overgenomen en verwijst hiernaar voor zijn motivering. De weigering is ook in overeenstemming met het beleid. Op grond daarvan kunnen bovenwoningen als deze niet voor een omzettingsvergunning in aanmerking komen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft zich hier al over uitgesproken. Met het bestreden besluit is bovendien verduidelijkt aan eiser dat hij ervoor moet zorgen dat het pand niet langer onzelfstandig, maar zelfstandig door (één) een huishouden wordt bewoond. Met de last heeft eiser de kans gekregen om dit tijdig en zonder consequenties te herstellen. Dat door verweerder onzorgvuldig zou zijn gehandeld, is volgens hem dan ook niet juist.
5.3.
Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de begunstigingstermijn niet onredelijk is. Hij heeft meegewogen dat er in dit geval sprake is van een overtreding die al geruime tijd wordt begaan en waarvan de bewoners en eiser in ieder geval sinds september 2022 op de hoogte zijn. Hoe dit in de jaren ervoor is geweest en of er wel of niet is gehandhaafd, doet aan deze constatering niet af. Overigens is bij de hoorzitting van de bac namens eiser zelf gepleit voor het afstemmen van de begunstigingstermijn met de afloop van het collegejaar. De termijn is dus vastgesteld op initiatief van eiser zelf. Bestuurlijke handhaving vereist bovendien dat de overtreding binnen afzienbare tijd wordt beëindigd. Er kan daarom geen gehoor gegeven worden aan het voorstel om de termijn op te schorten tot de uitspraak in beroep en al helemaal niet door de overtreding via ‘natuurlijk verloop’ te beëindigen.
6. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgronden van eiser niet slagen. Zij overweegt als volgt.
6.1.
Het is vaste rechtspraak dat de omstandigheid dat een bestuursorgaan gedurende lange tijd geen handhavingsmaatregelen heeft getroffen, niet met zich meebrengt dat niet meer handhavend mag worden opgetreden. (Voetnoot 3) Eisers beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
6.2.
Eisers betoog over een onzorgvuldige voorbereiding door verweerder slaagt ook niet. Verweerder heeft onafhankelijk advies ingewonnen bij de bezwaaradviescommissie (bac) en eiser is door de bac op zijn bezwaren gehoord. Verweerder heeft het advies van de bac overgenomen en verwijst hiernaar voor zijn motivering. Hij heeft na heroverweging de hoogte van de dwangsom gematigd, de begunstigingstermijn vastgesteld op een datum overeenkomstig het voorstel van eiser en de frequentie van de controles teruggeschroefd. Verder is de weigering in overeenstemming met de bepalingen in de Hv en de Verordening. Verweerder heeft daarbij verwezen naar rechtspraak van de Afdeling (Voetnoot 4), waarin wordt bevestigd dat bovenwoningen als deze niet voor een omzettingsvergunning in aanmerking komen. Uit dit alles blijkt dat verweerder het bestreden besluit zorgvuldig heeft voorbereid.
6.3.
Een begunstigingstermijn moet lang genoeg zijn om aan de last te kunnen voldoen. Uit wat verweerder heeft aangevoerd, maakt de rechtbank op dat de termijn 1) ruim voldoende is om de daarvoor vereiste maatregelen te treffen, en 2) is vastgesteld op initiatief van eiser zelf. Ook dit betoog van eiser faalt dus.
Is de (hoogte van de) last onder dwangsom onevenredig voor eiser?
7.1.
Eiser voert primair aan dat het opleggen van een last onder dwangsom disproportioneel is omdat er volgens hem zicht is op legalisatie. Subsidiair vindt eiser de hoogte van de dwangsom disproportioneel. Deze staat volgens hem niet in verhouding met de vermeende overtreding. Op de zitting voegt eiser hieraan toe dat hij de overtreding inmiddels ongedaan heeft gemaakt.
7.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de (hoogte van de) last onder dwangsom niet onevenredig is voor eiser. Er is sprake van een ernstige overtreding die bovendien al geruime tijd wordt begaan. Volgens vaste rechtspraak mag een afschrikwekkende werking uitgaan van de (hoogte van) de last onder dwangsom. Er is besloten dat als niet aan de last is voldaan, er een dwangsom wordt verbeurd van 6.000,- per constatering, met een maximum van 18.000,-. Dit was eerst 10.000,- per constatering met een maximum van 30.000,-. Verweerder heeft dus met het bestreden besluit de hoogte van de dwangsom reeds heroverwogen en gematigd.
7.3.
Op de zitting heeft verweerder hierop aangevuld dat als bij een nieuwe inspectie zal blijken dat eiser de overtreding heeft hersteld, hij dan de last onder dwangsom zal intrekken. Het doel van het opleggen van de herstelsanctie is dan immers bereikt. Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder op de zitting toegezegd dat hij de rechtbank zal informeren als er inderdaad een intrekkingsbesluit wordt genomen.
8.1.
De rechtbank overweegt als volgt. Na de zitting heeft verweerder de rechtbank nader geïnformeerd. Bij inspectie op 23 juni 2026 is gebleken dat de onvergunde omzetting van de woning ongedaan is gemaakt. Er is nu één bewoner waarvan de gegevens overeenkomen met de inschrijving in het gemeentelijk register. Op 30 juni 2026 heeft verweerder de opgelegde last onder dwangsom ingetrokken en de handhaving beëindigd. Eiser is daarop in de gelegenheid gesteld om binnen 14 dagen een reactie in te dienen bij de rechtbank. Eiser heeft hiervan geen gebruik gemaakt.
8.2.
Gelet hierop komt de rechtbank tot het volgende oordeel. Nu verweerder een intrekkingsbesluit heeft genomen, is voor eiser het actuele procesbelang met betrekking tot de last onder dwangsom komen te vervallen. Daarom zal de rechtbank het beroep van eiser ten aanzien van de last onder dwangsom niet-ontvankelijk verklaren.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:31d
Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a.een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b.de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a.anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
b.anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
c.van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
d.van onzelfstandige in zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
e.tot twee of meer zelfstandige woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
2 De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
3 De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een vergunning als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a of c, slechts wordt afgegeven voor een in die huisvestingsverordening aangegeven termijn. Na afloop van de termijn vervalt de vergunning van rechtswege.
1. Het is verboden om een recht op een gebouw dat behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe aangewezen categorie gebouwen zonder vergunning van burgemeester en wethouders te splitsen in appartementsrechten als bedoeld in artikel 106, eerste en vierde lid, van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek indien een of meer appartementsrechten de bevoegdheid omvatten tot het gebruik van een of meer gedeelten van het gebouw als woonruimte.
2 De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van het verbod, bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
3 Op het verlenen van deelnemings- of lidmaatschapsrechten of het aangaan van een verbintenis daartoe door een rechtspersoon is het eerste lid van overeenkomstige toepassing.
Huisvestingsverordening 2022
Artikel 22 Voorwaarden en voorschriften
1. Het college kan in het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad met het oog op schaarste, wijkverbetering en leefbaarheid voorwaarden of voorschriften verbinden aan een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet.
2. Aan een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kunnen voorwaarden en voorschriften verbonden worden ingeval van een beperkte geldingsduur van de vergunning, indien de vergunning voorziet in een tijdelijke behoefte.
3. Elke onzelfstandige woonruimte wordt door maximaal één huishouden bewoond en in geval van huur op basis van een individueel schriftelijk huurcontract tussen eigenaar, of degene namens deze, en huurder.
Artikel 23 Weigeringsgronden
Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kan worden geweigerd als:
a. a) naar het oordeel van het college het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad met het oog op schaarste, wijkverbetering en leefbaarheid groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang;
b) het onder a genoemde belang niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning.