Rechtbank Oost-Brabant, eerste aanleg - enkelvoudig bestuursprocesrecht

De minister heeft met twee aparte besluiten van 11 april 2023 besloten de door eiser 1 en eiser 2 gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar te maken. Met twee afzonderlijke bestreden besluiten van 4 april 2024 op de bezwaren van eiser 1 en eiser 2 heeft de minister de bezwaren van eiser 1 en eiser 2 gegrond verklaard en besloten ten opzichte van de eerder openbaar gemaakte informatie méér informatie openbaar te maken.

Hiertegen hebben eiser 1 (SHE 24/2100) en eiser 2 (nummer SHE 24/2308) beroep ingesteld. Ook eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit van eiser 1 (SHE 24/2003) en het bestreden besluit van eiser 2 (SHE 24/2313). Daarbij heeft eiseres de voorzieningenrechter gevraagd om hangende haar beroepen (SHE 24/2003 en SHE 24/2313) voorlopige voorzieningen te treffen. Die voorlopige voorzieningen hebben de nummers SHE 24/2002 en SHE 24/2311).

De minister heeft in alle zaken een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft de beroepen op 19 mei 2025 op een zitting gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: eisers en hun gemachtigden en de gemachtigde van de minister vergezeld van mr. O.E.S. Dusée.

Eiser 2 heeft om de volgende informatie verzocht:

1. De klacht waaronder niet alleen is begrepen de initiële klacht maar ook de aanvulling,

intrekking, behandeling en follow up;

2. De communicatie tussen indiener, Ministerie van Financiën en anderen met betrekking

tot de klacht (incluis aanvulling, intrekking, behandeling en follow up);

3. De voorbereiding, instelling en samenstelling van de externe klachtencommissie;

4. De ophanging van de externe klachtencommissie incluis rapportage- en

verantwoordingslijnen;

5. De klachten etc. die zijn behandeld in c.q. in behandeling zijn bij deze

klachtencommissie;

6. De (concept-)bevindingen van deze klachtencommissie naar aanleiding van klachten etc.

Tot deze gevraagde informatie behoren bijvoorbeeld (maar niet uitsluitend):

1. Mails (incluis eventuele bijlagen) binnen het Ministerie van Financiën, tussen het

2. Whatsappcommunicatie en tekstberichten tussen medewerkers3 van het Ministerie van

3. (concept-)verslagen van vergaderingen en (telefoon-)gesprekken binnen het Ministerie

4. (concept-)notities, (concept-)adviezen en andere (concept-)documenten van het

2 Pag. 9 uit uw brief van 22 augustus 2022 met het kenmerk 2022-000191306: “Behandeling van een klacht, ingediend op 17 februari 2021, aangevuld op 20 september 2022 en ingetrokken op 4 april 2022.”

3 Onder “medewerkers” wordt met name ook steeds begrepen de ambtelijke en politieke leiding van het Ministerie van Financiën

(…)”

Naar aanleiding van deze verzoeken heeft de minister bij de besluiten van 11 april 2023 aan eiser 1 en 2 medegedeeld dat de zoekslag 27 documenten heeft opgeleverd die deels openbaar worden gemaakt. Eisers 1 en 2 hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Eiseres niet. Het primaire besluit bevat een inventarislijst waarop de 27 documenten een naam worden gegeven, waarop wordt aangegeven of de documenten geheel of gedeeltelijk niet openbaar worden gemaakt, en waarop de toegepaste weigeringsgronden worden vermeld.

Bij het bestreden besluit heeft de minister naar aanleiding van de bezwaren van eiser 1 en 2 méér openbaar gemaakt. Deze ruimere openbaarmaking ziet erop dat er meer passages in het conceptadvies van de klachtenadviescommissie openbaar wordt gemaakt dan in het primaire besluit. Daar is eiseres het niet mee eens. Ook eisers 1 en 2 zijn het niet eens met het bestreden besluit want zij vinden dat er nog méér openbaar moet worden gemaakt.

De rechtbank zal hierna de beroepen beoordelen aan de hand van de door partijen aangevoerde beroepsgronden en zienswijzen.

De behandeling van klachten door een bestuursorgaan vindt plaats met inachtneming van hoofdstuk 9 van de Awb. De minister heeft in dit geval een externe klachtenadviescommissie benoemd en eisers 1 en 2 hebben in grotendeels gelijkluidende bewoordingen verzocht om alle informatie die onder het bestuursorgaan berust die ziet op de afhandeling van de klachten van eiseres en het optreden van de klachtenadviescommissie. De rechtbank ziet onvoldoende aanwijzingen dat de verzoeken van eisers zo hadden moeten worden opgevat dat ook een ná het beëindigen van de klachtbehandeling gesloten vaststellingsovereenkomst met eiseres onder de reikwijdte van het verzoek valt. Verder is aan de hand van de door eiser 2 aangehaalde brief van 12 augustus 2023 gemotiveerd betwist dat er een verband bestaat tussen de klachtbehandeling en de vaststellingovereenkomst. Ter zitting citeren zowel eisers als de derde-partij uit deze brief en deze citaten ontkrachten juist het bestaan van een verband tussen de klachtbehandeling en de vaststellingsovereenkomst. Ook de inhoud van de stukken die aan de rechtbank ter beperkte kennisname zijn overgelegd geeft de rechtbank geen aanleiding om te veronderstellen dat er een relatie bestaat tussen het intrekken van de klacht en het sluiten van een vaststellingsovereenkomst. De rechtbank concludeert dat de gevraagde vaststellingsovereenkomst niet onder reikwijdte van de verzoeken valt. De betogen van eisers 1 en 2 slagen niet.

5. Eiser 1 voert in beroep aan dat er stukken ontbreken. Hij stelt daartoe dat klaagster bij het indienen van klachten naar gemaakte afspraken verwijst en hij wijst erop dat de minister een hoofdstukje in het eerste gelakte antwoord op zijn Woo-verzoek over ontvankelijkheid heeft. Daarvan heeft hij ook geen stukken gezien. De minister stelt zich hierover in het verweerschrift op het standpunt dat het Woo-verzoek van eiser 1 is gericht op informatie over de klachtenadviescommissie die is ingesteld naar aanleiding van de klacht van klaagster. De door eiser 1 genoemde afspraken vallen volgens de minister buiten de reikwijdte van het verzoek. Ook eiser 2 voert in beroep aan dat zijn verzoek zag op de klacht die is ingediend in de ruimste zins des woords en dat zijn verzoek onnodig is ingeperkt. Uitgaande van de reikwijdte van het verzoek zoals dat hiervoor ten aanzien van de vaststellingovereenkomst is uiteengezet, is de rechtbank van oordeel dat eiser 1 en 2 niet aannemelijk hebben gemaakt dat er meer documenten onder de minister berusten dan de 27 documenten die de zoekslag heeft opgeleverd. Daarbij wijst de rechtbank erop dat, zoals hiervoor al uiteengezet, er een klachtbehandeling op de grond van de Awb heeft plaatsgehad. Dit is een bij wet voorziene procedure. De benoeming van een (externe) klachtadviescommissie maakt daar onderdeel vanuit en de Woo-stukken geven blijk dat deze Awb-procedure is gevolgd. Deze betogen slagen niet.

6. Uit de beroepsgronden van eisers blijkt dat het zwaartepunt van hun beroep ligt bij het conceptadvies en de redenen waarom de derde-partij haar klacht heeft ingetrokken. Zij willen van dit concept en die redenen graag volledig kennis kunnen nemen en streven volledige openbaarmaking daarvan na. Eisers hechten aan openbaarmaking omdat zij een bevestiging willen dat zij in hun onderzoek geen fouten hebben gemaakt.

Bij het bestreden besluit heeft de minister in afwijking van het primaire besluit meer openbaar gemaakt. Daarmee is eiseres het op haar beurt niet eens. De rechtbank zal eerst gaan op de vraag of het bestreden besluit voor zover daarmee meer openbaar is gemaakt in rechte standhoudt. Daarna zal de rechtbank ingaan op de betogen van eiser 1 en 2 dat er nóg meer openbaar moet worden gemaakt.

Eiseres betoogt dat de minister voor een aantal passages gelet op artikel 67 van de Awr niet tot een uitbreiding van de openbaarmaking van het conceptadvies had mogen overgaan. Ter zitting wordt gewezen op de onderdelen a 1 en 2 en b. Deze onderdelen zien volgens eiseres op de onderneming en niet op de Awir (Voetnoot 3). De minister betwist dat de door eiseres aangehaalde informatie ziet op informatie die is verkregen in het kader van de belastingplicht. Eiser 1 betwist ter zitting evenzeer dat het ging over toepassing van de Awr. Het ging volgens eiser 1 alleen maar over de klanten van het gastouderbureau in welk verband het gastouderbureau volgens eiser zijn administratieve zaken niet op orde had.

De rechtbank stelt voorop dat de minister een aantal passages met een beroep op de fiscale geheimhoudingsplicht niet openbaar heeft gemaakt. De rechtbank ziet in dat wat daarover door eiseres voren is gebracht geen aanleiding om te oordelen dat dit voor meer informatie in het document had moeten gelden, maar overigens ook niet dat dit voor minder had moeten gelden. De toepassing van artikel 67 van de Awr reikt niet zover dat alles in het advies wat gaat over de onderneming onder de reikwijdte van de fiscale geheimhoudingsplicht valt. Het bestreden besluit is in dit opzicht voldoende gemotiveerd. Het betoog slaagt niet.

Eiseres is het er niet mee eens dat voor sommige passages het belang van het goed functioneren van de staat en de persoonlijke levenssfeer minder zwaar is gewogen dan in het primaire besluit (Voetnoot 4). Volgens eiseres is onduidelijk hoe de belangen van eiseres en de personen namens wie zij de klachten heeft ingediend zijn meegewogen. Onduidelijk blijft volgens eiseres wat de situatie nu zo uitzonderlijk maakt dat het conceptadvies openbaar wordt gemaakt en de belangen van de staat een ondergeschikte rol spelen. Volgens eiseres blijft openbaarmaking leiden tot de situatie dat de toekomstige klagers zeer terughoudend zullen blijven. In het licht van de belangen van eiseres vindt eiseres dat niet tot verdere openbaarmaking van het conceptadvies had kunnen worden overgegaan.

De rechtbank stelt voorop dat eiseres, anders dan zij stelt, zich een oordeel heeft kunnen vormen over het conceptadvies zoals de minister voornemens is deze openbaar te maken. Eiseres is immers de versie zoals de minister voornemens openbaar te maken ter beschikking gesteld zodat zij daarover haar zienswijze kon geven. De minister heeft daarmee niet onzorgvuldig gehandeld. Dat eiseres deze versie moest vergelijken met de versie die al openbaar is gemaakt en daarvoor enige inspanning heeft moeten doen maakt het evenmin onzorgvuldig.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd en zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat in dit geval het belang van de openbaarheid zwaarder heeft te wegen dat dat van de eerbieding van de persoonlijke levenssfeer of het goed functioneren van de staat. Het uitgangspunt van de Woo is dat openbaarheid regel is. Dat volgt ook uit artikel 2.5 van de Woo, waarin staat dat bij de toepassing van die wet wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving.

In dit geval is het conceptadvies van de klachtenadviescommissie bij de minister komen te berusten. Daarmee is het een Woo-stuk en met inachtneming van de Woo heeft de minister de beoordeling moeten maken of de informatie geheel of gedeeltelijk openbaar kon worden gemaakt. De Woo voorziet niet in een categoriale uitzondering van concepten. Een concept als hier aan de orde, kan verder naar het oordeel van de rechtbank niet op een lijn worden gesteld met een persoonlijke beleidsopvatting van een ambtenaar, dus daarin is geen reden voor beperking van de openbaarmaking gelegen. De minister heeft in dit geval juist gelet op de kinderopvangtoeslagaffaire mogen vinden dat het belang van openbaarheid zwaarder heeft te wegen dan haar eigen goed functioneren of de persoonlijke levenssfeer.

Hoewel de rechtbank in algemene zin wel begrip kan opbrengen voor het standpunt van eiseres dat het openbaar maken van de inhoud van concepten een verkeerde indruk kan wekken en mogelijk toekomstige klagers ervan kan weerhouden om klachten in te dienen, heeft de minister in dit geval mogen vinden dat dit risico gelet op de uitzonderlijkheid van de casus minder groot is. Daarbij vindt de rechtbank ook van belang dat het concept er ook geen misverstand over laat bestaan wat de status is van het stuk, namelijk die van een concept en niet van een finaal oordeel. Dat de belangen van eiseres in dit opzicht onevenredig nadelig geschaad worden valt zonder onderbouwing dan ook niet te volgen. Dat geldt ook voor de stelling van eiseres dat openbaarmaking het publiek debat negatief kan beïnvloeden.

Evenmin volgt de rechtbank dat er met het oog op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer nog meer gegevens van eiseres gelakt hadden moeten worden dan de minister nu heeft gedaan. Daarbij heeft de minister mogen betrekken dat al veel publiekelijk bekend is rondom de klacht waarbij eiseres betrokken was. Eiseres, die met het oog op de door haar ingebrachte zienswijze beschikt over het hele stuk, licht verder ook niet concreet toe welke passages zij graag nog meer gelakt had willen zien. De minister wijst er bovendien terecht op dat met het primaire besluit al een deel openbaar is gemaakt dat herleidbaar is tot eiseres en dat eiseres daartegen geen bezwaar heeft gemaakt. De minister heeft verder ook gewicht mogen toekennen dat de beklaagden zelf geen bezwaar hebben tegen openbaarmaking. Ten slotte heeft de minister desgevraagd aangegeven dat het instellen van een externe klachtencommissie door de minister nauwelijks voorkomt wat nogmaals benadrukt dat deze zaak op zichzelf staat en ook daarom niet onmiddellijk aanleiding geeft voor vrees dat het goed functioneren van de staat in het gedrang komt.

Hoewel de rechtbank ook begrip heeft voor het standpunt dat eiseres meende dat met haar intrekking de taak van de commissie erop zat, laat dit onverlet dat het stuk er nu eenmaal wel is en onder het bestuursorgaan berust en dus met inachtneming van de toepasselijke bepalingen in de Woo een beslissing moet worden genomen. De rechtbank is daarom van oordeel dat het betoog van eiseres niet slaagt en dat het bestreden besluit in zoverre in stand kan blijven. De minister heeft dus terecht besloten tot een uitbreiding van de openbaarmaking van het concept bij het bestreden besluit.

Deze vraag beantwoordt de rechtbank ontkennend. Ter zitting hebben eisers bevestigd dat het hen niet te doen is om namen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het eisers vooral te doen is om openbaarmaking van de redenen waarom eiseres de klacht heeft ingetrokken omdat zij veronderstellen dat er een verband bestaat tussen het sluiten van de vaststellingsovereenkomst en het intrekken van de klacht. Zoals de rechtbank hiervoor al uiteen is gezet, heeft de rechtbank het bestaan van een dergelijk verband niet kunnen vaststellen. Hoewel de rechtbank begrijpt dat eisers graag zouden willen weten waarom eiseres de klacht heeft ingetrokken, gaat het in een zaak als deze niet om het particuliere belang van eisers, maar over openbaarmaking voor eenieder. Het is dit laatste belang dat afgewogen moet worden tegen het belang van het goed functioneren van de staat en de persoonlijke levenssfeer.

De minister heeft verder met inachtneming van de door hem genoemde weigeringsgronden van de overige weggelakte passages mogen vinden dat deze niet openbaar hoeven te worden gemaakt en dat daarin het belang van de openbaarheid niet zwaarder weegt dan de belangen die de minister beoogd te beschermen. Juist van de redenen van intrekking van de klacht heeft de minister kunnen vinden dat openbaarmaking van dergelijke informatie ertoe kan leiden dat klagers terughoudend kunnen worden met het delen van informatie en het meewerken aan dergelijke onderzoeken en zich minder vrij durven uit te spreken. De rechtbank ziet anders dan eisers 1 en 2 geen reden dat hier door de minister het belang van de openbaarheid zwaarder gewogen had moeten worden gelet op de uitzonderlijkheid van de casus. De rechtbank kan het onderscheid dat de minister maakt tussen enerzijds de inhoud van het door de commissie gemaakte afwegingen (in welk kader de klachten ook aan de orde komen) en anderzijds de correspondentie van eiseres en de beweegredenen van eiseres om de klachten in te trekken volgen. Ter zitting is dit door de minister in samenvattende zin verwoord met de stelling dat de correspondentie het vertrouwen geniet maar het conceptadvies van de commissie niet. De rechtbank begrijpt dat de minister daarmee bedoelt het advies van de commissie in engere zin, niet het stuk als zodanig.

Het bestreden besluit houdt stand voor zover het gaat om het conceptadvies. De minister mag dit conceptadvies openbaar maken op de wijze zoals hij in het bestreden besluit voornemens was. De minister hoeft dus niet meer, maar ook niet minder openbaar te maken van dit conceptadvies.

De rechtbank doet op grond van artikel 8:69 van de Awb uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. De rechtbank begrijpt dat het voor eisers lastig is om in een Woo-zaak heel specifieke beroepsgronden aan te voeren te worden omdat zij geen kennis dragen van de weggelakte passages. Dit laat echter onverlet dat van eisers mag worden verwacht dat zij bijvoorbeeld aan de hand van de inventarislijst en de wel gedeeltelijk openbaar gemaakte stukken en de motivering van het bestreden besluit concretiseren waar de rechtbank naar moet kijken. De rechtbank zal zich daarom beperken tot een oordeel over de rechtsvraag of de minister in de overige stukken de inhoud van de klacht en de intrekking van de klacht wel openbaar had moeten maken.

De rechtbank heeft vastgesteld dat onder de Woo-stukken van eiseres afkomstige stukken zitten waarin de klachten worden uiteengezet en ook de redenen voor intrekking daarvan. Zoals de rechtbank hiervoor ten aanzien van het conceptadvies heeft uiteengezet, is de rechtbank van oordeel dat de minister niet ten onrechte het belang van openbaarmaking van deze passages c.q. stukken minder zwaar heeft mogen laten wegen dan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het belang van het goed functioneren van de Staat. Voorstelbaar is dat openbaarmaking van deze documenten c.q. passages ertoe kan leiden dat in de toekomst personen terughoudend zullen zijn met het delen van informatie en aan het meewerken van klachtbehandelingsprocedures. De rechtbank wijst er daarbij op dat daarmee niet is gezegd dat helemaal geen informatie over de inhoud klacht openbaar kan worden gemaakt. Artikel 3.3.a, derde lid, van de Woo schrijft immers voor welke informatie over ingediende klachten actief openbaar moet worden gemaakt. Het gaat er hier echter om dat een klager zich vrij moet voelen om de klacht te formuleren op een wijze die bij hem past en dat de klager zich vrij uit moet kunnen spreken zonder daarbij op zijn woorden te hoeven letten uit vrees dat zijn originele stukken voor eenieder openbaar wordt gemaakt. Ook de redenen van intrekking bevinden zich in het persoonlijke domein van de klager en ook daar geldt dat een klager terughoudender kan worden wanneer zijn beweegredenen openbaar worden gemaakt. Dat het in deze zaak om de kinderopvangtoeslagenaffaire doet aan dat belang niet af. De rechtbank benadrukt dus dat er door de minister niet ten onrechte een onderscheid is gemaakt tussen het advies dat door de klachtencommissie zelf is opgesteld en waarin ook over de klachten wordt gesproken en de door eiseres zelf op gestelde correspondentie en verwoording van de klachten. Ten aanzien van dit laatste onderschrijft de rechtbank de redenering van de minister dat de correspondentie van de klager meer bescherming toekomt dan de (concept-)adviezen van de klachtenadviescommissie.

Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat de minister niet tot (verdere) openbaarmaking van de overige stukken met inhoud over de klacht en de (redenen van) intrekking van de klacht heeft hoeven over te gaan. Het bestreden besluit houdt daarom ook in dit opzicht stand.