Rechtbank Oost-Brabant, eerste aanleg - meervoudig bestuursprocesrecht

Bij besluit van 15 februari 2023 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant het verzoek om intrekking afgewezen. Het beroep van eisers richt zich tegen dit besluit.

Eisers hebben de gronden van beroep aangevuld en de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft in een uitspraak van 10 mei 2023 het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen (SHE 23/724).

De rechtbank heeft het beroep op 3 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde mr. H. Witbreuk van het college en de familie [naam] namens de derde-partij alsmede de gemachtigde van de derde-partij.

Op 21 december 2023 heeft de rechtbank een tussenuitspraak (Voetnoot 3) gedaan en het college in de gelegenheid gesteld om de gebreken die worden genoemd in de tussenuitspraak, te herstellen. De hiervoor geboden termijn is verlengd.

Het college heeft op 18 juli 2024 tijdig een nieuw besluit genomen. Daarbij heeft het college het verzoek van eisers op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder c en 5.4, tweede lid, van de Wnb afgewezen voor zover dat verzoek ziet op de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning uit 2015 wat betreft stal 6. Het college heeft het (subsidiaire) verzoek van eisers op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wnb toegewezen en de natuurvergunning uit 2015 gewijzigd wat betreft het toepassen van het stalsysteem met Rav-code A.1.13 (thans code OW 2010.34) in stal 6. Verder heeft het college voorschriften verbonden aan de natuurvergunning uit 2015. Het college heeft bepaald dat het herstelbesluit in de plaats treedt van het besluit van 15 februari 2023.

Eisers hebben hierop gereageerd en (kort samengevat) aangegeven dat zij het niet eens zijn met de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek.

Een tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2025. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde mr. E.C.M. Thoonen van het college en de familie [naam] namens de derde-partij alsmede de gemachtigde van de derde-partij.

3. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. Hierin heeft de rechtbank – kort samengevat – het volgende geoordeeld:

In het herstelbesluit heeft het college de natuurvergunning uit 2015 gewijzigd met gebruikmaking van de bevoegdheid in artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb. Hierbij weegt het college het belang van de derde-partij bij het behoud van de onherroepelijke vergunning wat betreft de ingebruikname van stal 6 met het gerealiseerde emissie reducerende stalsysteem zwaarder en vindt het college het onevenredig om tot de gevraagde volledige intrekking van de natuurvergunning uit 2015 ten behoeve van stal 6 over te gaan. Daarbij betrekt het college nadrukkelijk alle belangen waaronder het natuurbelang en de andere passende maatregelen die worden getroffen. De wijziging van de natuurvergunning uit 2015 ziet op het gebruik van stal 6 met het stalsysteem met Rav-code A 1.13 met nummer BWL 2010.34.V11, thans onder de Omgevingswet code HA1.12 met huisvestingsnummer OW 2010.34, in plaats van het op 9 december 2015 vergunde stalsysteem met Rav-code A 1.6 met BWL-nummer BWL 2009.11.V4, thans onder de Omgevingswet code HA1.5 met huisvestingsnummer OW 2009.11. Het aantal dieren dat gehouden mag worden in stal 6 is en blijft 210 stuks melk- en kalfkoeien van 2 jaar en ouder, zoals reeds opgenomen in de natuurvergunning van 2015. Hierna is geen sprake meer van ongebruikte (latente) ruimte in de natuurvergunning van 2015. Het college weigert om met toepassing van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb over te gaan tot volledige inwilliging van het verzoek van eisers omdat volgens het college kan worden volstaan met het bewerkstelligen van een blijvende stikstofdepositiedaling in het betrokken Natura 2000-gebied. Gebruik van het andere meer emissie reducerende systeem in stal 6 leidt al tot een afname van 1,04 mol/hectare/jaar op de hoogst belaste hexagoon in het gebied. Het college ziet geen aanleiding om als passende maatregel de vergunning verder in te trekken. Het college heeft beoordelingsruimte bij de keuze van passende maatregelen en denkt dat met andere passende maatregelen uitvoering zal worden gegeven aan de noodzakelijke reductie van stikstofdepositie binnen de termijn die nodig is. In de laatste reactie en tijdens de laatste zitting heeft het college verwezen naar de effecten van de LBV-plus op het gebied ‘Kempenland-West’. Dat betekent volgens het college dat het ten tijde van het bestreden besluit niet noodzakelijk was om de natuurvergunning van deze veehouderij verder te beperken om de noodzakelijke daling te bewerkstelligen. Daarnaast wijst het college op het recht op eigendom in artikel 1 EP EVRM en de daarvoor geldende voorwaarden voor inbreuken op dit recht. Het (voortijdig) gedwongen ingrijpen zou leiden tot willekeur en strookt niet met het rechtszekerheids- en gelijkheidsbeginsel.

Eisers zijn het eens met de wijziging van de natuurvergunning uit 2015 maar zijn het niet eens met de afwijzing van het resterende verzoek. Zij willen dat de natuurvergunning uit 2015 wat betreft het houden van 210 stuks extra melk- en kalfkoeien van 2 jaar en ouder volledig wordt ingetrokken. Het verzoek van eisers heeft dus geen betrekking op de rest van het bedrijf. Eisers verzoeken niet om de sloop van stal 6 en hebben er geen bezwaar tegen dat de resterende dieren ook in stal 6 worden gehouden. Eisers vinden een blijvende daling van stikstofdepositie niet genoeg. Volgens eisers kan het verzoek niet worden beoordeeld aan de hand van de criteria in de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 14 februari 2024 (Voetnoot 5) en van 2 oktober 2024 (Voetnoot 6) (de additionaliteitstoets). Er is onvoldoende rekening gehouden met de natuurdoelanalyse van het gebied en het advies van de Ecologische Autoriteit (EA) die pleit voor een bronaanpak van stikstofemissies. De verwijzing naar de landelijke en provinciale maatregelpakketten achten eisers onvoldoende inzichtelijk. Daarmee heeft het college volgens eisers niet gemotiveerd waarom volledige toewijzing van het verzoek niet nodig was ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en gaat het college zijn beoordelingsruimte te buiten. Eisers stellen dat het college ten onrechte in het besluit over intrekking van de vergunning heeft verzuimd te onderzoeken of zich bij het gebruik van de natuurvergunning een verslechtering voordoet of dat er storende factoren optreden die een significant effect kunnen hebben. Volgens eisers is aan het rechtszekerheidsbelang een te zwaar gewicht toegekend. Zij merken hierbij ook op dat stal 6 pas is gebouwd na het intrekkingsverzoek.

De derde-partij kan zich verenigen met het herstelbesluit en voegt daar aan toe dat een nabijgelegen veehouderij deelneemt aan de LBV-plus wat zal leiden tot een daling van 26,99 mol/hectare/jaar op de hoogst belaste hexagoon in het gebied ‘Kempenland-West’. Daarmee kunnen relevante effecten van de veehouderij van de derde-partij op het gebied ‘Kempenland-West’ worden uitgesloten.

Het beroep van eisers heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het herstelbesluit, omdat eisers daarbij voldoende belang hebben. Het herstelbesluit is in de plaats gekomen van het bestreden besluit. De rechtbank begrijpt dat het college het bestreden besluit hiermee heeft ingetrokken. Het beroep van eisers tegen het bestreden besluit is daarom niet-ontvankelijk want ze hebben geen belang meer bij een vernietiging van het ingetrokken bestreden besluit. Eisers hebben niet gesteld schade te hebben geleden ten gevolge van het bestreden besluit.

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Hierbij noemt de rechtbank ook de belangrijkste feiten die zijn opgesomd in de tussenuitspraak.

Het college heeft berekend wat de emissie is van het bedrijf in de verschillende varianten:

Het college heeft in het herstelbesluit berekend dat de depositie van stal 6 (in de gewijzigde uitvoering) op de hoogst belaste hexagoon binnen het gebied ‘Kempenland-West’ (met habitattype H3130) 1,75 mol/hectare/jaar bedraagt (Voetnoot 8) en op de hoogst belaste hexagoon binnen het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ 0,59 mol/hectare/jaar bedraagt. De gewijzigde uitvoering van stal 6 leidt tot een afname van stikstofdepositie op ‘Kempenland-West’ met 1,04 mol mol/hectare/jaar (861 kg NH3/jr) op de hoogst belaste hexagoon. Eisers hebben deze berekeningen niet betwist.

In het verweerschrift heeft het college berekend wat de totale gebiedsgemiddelde depositie is van het bedrijf van de derde-partij op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Op het gebied ‘Kempenland-West’ bedraagt dit 0,41 mol/hectare/jaar en op het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ 0,34 mol/hectare/jaar (Voetnoot 9). Eisers hebben deze berekeningen niet betwist.

Het Natura 2000-gebied ‘Kempenland-West’ bestaat uit enkele verspreid liggende gebieden. De Roovertsche Heide ten zuidwesten van Hilvarenbeek is alleen aangewezen in het kader van de Habitatrichtlijn. Meer naar het oosten liggen gebieden die zowel in het kader van de Habitatrichtlijn als de Vogelrichtlijn zijn aangewezen. De referentiedatum voor het desbetreffende Natura 2000-gebied voor stikstofdepositie in het kader van de Habitatrichtlijn is 7 december 2004. Voor de Vogelrichtlijn is dit 10 juni 1994. De gebieden liggen ten zuiden van het bedrijf van de derde-partij. In de natuurdoelanalyse van het gebied van 28 februari 2023 wordt de staat van instandhouding per habitattype beschreven. De instandhouding van alle beschermde leefgebieden (habitats) staat onder druk en (verdere) verslechtering is niet uitgesloten. Als knelpunten worden genoemd verdroging, teveel neerslag van stikstof met als gevolg eutrofiëring en verzuring, slechte waterkwaliteit, versnippering en te weinig verbindingen met andere gebieden, invasieve exoten en teveel recreatie. Het habitattype H3130 (zwakgebufferde vennen) en het habitattype H9190 (oude eikenbossen) zijn volgens de natuurdoelanalyse sterk overbelast (zij hebben een achtergronddepositie van meer dan 2 keer de Kritische Depositie Waarde (KDW) van deze habitattypes (Voetnoot 10)). Verschillende andere habitattypes zijn matig overbelast, waaronder H3160 (zure vennen), H4010a (vochtige heiden (hogere zandgronden)), H4030 (droge heiden) en H91EOC (vochtige alluviale bossen (beekbegeleidende bossen)).

De EA heeft een advies uitgebracht over deze natuurdoelanalyse op 25 september 2023. De EA kan zich vinden in de conclusies uit de natuurdoelanalyse dat verdere verslechtering van Natura 2000-gebied ‘Kempenland-West’ niet is uitgesloten en dat de doelen met alleen het huidige beheer niet kunnen worden gehaald. Het is niet toegestaan om te wachten met het treffen van maatregelen totdat verdere verslechtering optreedt. Over stikstof zegt de EA: “Verlagen van de stikstofdepositie door een aanpak aan de bron. De stikstofdepositie is te hoog voor alle habitattypen. Bijkomend probleem is dat de effecten van stikstof op ecosystemen groter worden door ophoping van stikstof in de bodem. Dit is in het gebied Kempenland-West onder andere te zien aan vergrassing, vermindering van de diversiteit van de heidevegetaties en verruiging in de graslanden”. De EA benoemt uitgebreid enkele andere knelpunten waaronder hydrologische knelpunten en verdroging.

Het college heeft in de inlichtingen aangegeven dat in het gebied 407,29 hectare aan relevante hectaren voorkomt met stikstofgevoelige habitattypes. Het gebied staat op de ‘Urgentielijst’ als bedoeld in rechtsoverweging 3.34 van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 22 januari 2025 (Voetnoot 11) (de Urgentielijst).

Op de gronden waarop de rechtbank in de tussenuitspraak is ingegaan, mag zij niet meer terugkomen, behoudens zeer bijzondere omstandigheden. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling van 24 augustus 2011 en van 15 augustus 2012. (Voetnoot 12) In dit geval is er wel wat gebeurd na de tussenuitspraak (en ook na het herstelbesluit). De rechtbank doelt hiermee op de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024. (Voetnoot 13) Daarom komt de rechtbank tot het volgende beoordelingskader.

In het herstelbesluit neemt het college aan dat de natuurvergunning uit 2015 is verleend in strijd met wettelijke voorschriften en dat het college bevoegd is om die vergunning in te trekken op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb. Het gebruik van de bevoegdheid van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb vergt een belangenafweging waarbij alle relevante belangen kunnen worden betrokken, waaronder het natuurbelang, de persoonlijke belangen van de derde-partij – waaronder het rechtszekerheidsbelang – en de omstandigheid dat de natuurvergunning uit 2015 had kunnen worden ingetrokken omdat deze na verlening meer dan 2 jaar niet was gebruikt.

De Afdeling heeft op 18 december 2024 (Voetnoot 14) de rechtspraak-lijn over intern salderen gewijzigd. Die wijziging komt er in de kern op neer dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. De rechtbank zal de rechtmatigheid van het herstelbesluit met inachtneming van deze nieuwe rechtspraak-lijn van de Afdeling beoordelen want die is gebaseerd op wetgeving en op rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) (Voetnoot 15) die er ook was ten tijde van het herstelbesluit. In de uitspraak over de verlening van een natuurvergunning (Voetnoot 16) is de Afdeling vanaf rechtsoverweging 14.1 uitgebreid ingegaan op het bereik van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Hierbij heeft de Afdeling het volgende overwogen. “De door een lidstaat op grond van artikel 6, tweede lid, van de Hrl te treffen passende maatregelen kunnen inhouden dat het bevoegd gezag, na het afgeven van een vergunning voor een project met een beoordeling die niet voldeed aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Hrl, achteraf op grond van het tweede lid onderzoekt welke gevolgen de uitvoering van dat project heeft voor het Natura 2000-gebied in kwestie. Dit betekent dat het bevoegd gezag achteraf een nadere beoordeling voor een reeds toegestane activiteit kan uitvoeren. Een dergelijk onderzoek is echter alleen verplicht als dit onderzoek de enige passende maatregel is om te voorkomen dat de uitvoering van het betreffende project ertoe leidt dat er zich een verslechtering voordoet of dat er storende factoren optreden die gelet op de doelstellingen van de Hrl een significant effect zouden kunnen hebben (vergelijk het arrest van het Hof van 10 november 2022, AquaPri, ECLI:EU:C:2022:864, punt 38 tot en met 42)”.

Voor zover hierbij een ander beoordelingskader wordt gehanteerd dan het beoordelingskader in de tussenuitspraak, ziet de rechtbank aanleiding terug te komen op de tussenuitspraak en het beoordelingskader in de tussenuitspraak en hanteert de rechtbank het hierboven geciteerde beoordelingskader voor de intrekking van een natuurvergunning die is verleend in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn met artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. In de door het college in het herstelbesluit aangehaalde (eerdere) uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 april 2024 (Voetnoot 17)leest de rechtbank geen aanknopingspunt voor een ander oordeel.

In rechtsoverweging 25 van de andere uitspraak op 18 december 2024 (Voetnoot 18) geeft de Afdeling het beoordelingskader weer voor het daar aan de orde zijnde verzoek om intrekking van een natuurvergunning met toepassing van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. De rechtbank neemt dat beoordelingskader ook integraal over.

De rechtbank vat het beoordelingskader voor het intrekken van een natuurvergunning verleend met het PAS samen in vier vragen die in de hieronder weergegeven volgorde zullen worden beantwoord:

Partijen verschillen nog van mening over de invulling van de beoordeling van de benodigde noodzakelijke daling van stikstofdepositie door andere maatregelen. Volgens eisers kan het verzoek niet worden beoordeeld aan de hand van de criteria in de uitspraken van de Afdeling van 14 februari 2024 (Voetnoot 19) en van 2 oktober 2024 (Voetnoot 20) (de additionaliteitstoets). Die uitspraken hadden volgens eisers betrekking op de vraag of de beëindiging van de saldogevende bedrijven bij een externe saldering nodig was als instandhoudingsmaatregel. Volgens eisers moet er meer gebeuren bij de beoordeling van de noodzaak voor een passende maatregel (dus met inachtneming van rechtsoverweging 25 van de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024).

In het verweerschrift stelt het college zich op het standpunt dat slechts aannemelijk moet worden gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau binnen een afzienbare termijn. Die aannemelijkheidstoets is volgens het college niet zwaarder dan de additionaliteitstoets. Het college haakt aan bij de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024 (Voetnoot 21). Volgens het college moet slechts aannemelijk worden gemaakt dat sprake is van een (blijvende) daling van stikstofdepositie.

De rechtbank is van oordeel dat het beoordelingskader voor het treffen van instandhoudingsmaatregelen (op basis van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn) verschilt van het beoordelingskader voor het treffen van passende maatregelen. De Afdeling oordeelt dit letterlijk in rechtsoverwegingen 21.2 en 21.3 van de uitspraak van 18 december 2024. (Voetnoot 22) In rechtsoverweging 21.2 van die uitspraak geeft de Afdeling het beoordelingskader voor intern salderen als mitigerende maatregel en legt zij het bevoegd gezag de verplichting op om te motiveren dat het behoud van de staat van instandhouding door het treffen van instandhoudingsmaatregelen is gewaarborgd, dan wel dat het herstel van de staat van instandhouding mogelijk blijft. Deze motiveringsplicht geldt ook voor de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling. Als voorbeeld verwijst de Afdeling naar overweging 48 e.v. van haar uitspraak van 14 februari 2024 die betrekking had op de vraag of de beëindiging van de saldogevende bedrijven bij extern salderen nodig was om de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken Natura 2000-gebieden te behalen. Direct daarna in rechtsoverweging 21.3 geeft de Afdeling het beoordelingskader voor intern salderen als mitigerende maatregel voor het geval die maatregel ook als passende maatregel kan worden ingezet. De Afdeling verwijst hiertoe naar het beoordelingskader in de uitspraak van 20 januari 2021 (Voetnoot 23) en dat kader is overgenomen in rechtsoverweging 25 van de uitspraak van 18 december 2024. (Voetnoot 24) Dat kader hanteert de rechtbank ook, evenals andere rechtbanken. (Voetnoot 25) Dat betekent dat het college niet kan volstaan met de enkele verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024 en de stelling dat sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie want die uitspraak heeft betrekking op een ander beoordelingskader. De rechtbank leest een bevestiging voor dit oordeel in rechtsoverweging 81 en verder van de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2025. (Voetnoot 26) De rechtbank zal hierna wel bespreken of door middel van een blijvende daling van stikstofdepositie wordt voorzien in de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn (met andere woorden, of dit genoeg is).

Het college gaat ook in op het effect van de uitvoering van de gewijzigde natuurvergunning. Volledige uitvoering van de oorspronkelijke natuurvergunning uit 2015 zou leiden tot een toename van stikstofdepositie van 2,58 mol/hectare/jaar op het nabijgelegen gebied ‘Kempenland-West’. Na de wijziging van de natuurvergunning in het herstelbesluit is de toename van stikstofdepositie beperkt tot 1,75 mol/hectare/jaar. Het college heeft in het herstelbesluit duidelijk aangegeven waar dit effect optreedt. Het gaat om hexagonen in het noordoostelijke gedeelte van ‘Kempenland-West’. Op meerdere nabijgelegen hexagonen met habitattype H3130 leidt uitvoering van het project tot een toename (variërend tussen 0,92 en 1,75 mol/hectare/jaar). Op meerdere nabijgelegen hexagonen met habitattype H3160 (zure vennen) leidt uitvoering van het project tot een toename (variërend tussen 0,92 en 1,33 mol/hectare/jaar). Ook hexagonen met habitattypes H4010a (vochtige heiden (hogere zandgronden)), H4030 (droge heiden) en H91EOC (vochtige alluviale bossen (beekbegeleidende bossen)) worden extra belast. Op één hexagoon met H7150 (pioniersvegetaties met snavelbiezen) vindt een toename plaats maar dat habitattype is blijkens de natuurdoelanalyse niet overbelast. Uitvoering van het project leidt niet tot een toename van stikstofdepositie op hexagonen waar het habitattype H9190 voorkomt.

Het college laat ten onrechte in het midden tot welke conclusie deze gegevens leiden. De conclusie is echter evident. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de staat van de sterk of matig overbelaste habitattypes in de nabijheid van het project, uitvoering van de volledige gewijzigde natuurvergunning, op zichzelf bezien, een significant effect zou kunnen hebben op het gebied ‘Kempenland-West’. Op de matig of sterk overbelaste habitats vindt al een (dreigende) verslechtering plaats en de extra toename in stikstofdepositie als gevolg van de uitvoering van het project zou kunnen leiden tot een verdere verslechtering. In dat geval is een nader onderzoek verplicht.

Bij gebrek aan een toereikende passende beoordeling noodzaakt deze conclusie tot het treffen van passende maatregelen, tenzij andere passende maatregelen resulteren in de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn binnen het gebied ‘Kempenland-West’. Daarmee is de eerste vraag beantwoord. De rechtbank kan niets zeggen over het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ omdat het college hierover geen gegevens heeft opgenomen in het herstelbesluit.

Eisers stellen dat verslechtering optreedt of dreigt op te treden zodat passende maatregelen zonder uitstel moeten worden getroffen. De keuze van passende maatregelen moet volgens eisers op habitattypeniveau worden beoordeeld omdat ieder habitattype zijn eigen KDW heeft.

In het herstelbesluit erkent het college dat binnen de nabijgelegen Natura 2000-gebieden sprake is van verslechtering of verstoring met significante gevolgen voor de natuurwaarden mede door een hoge stikstofdepositie en dat passende maatregelen zullen moeten zorgen voor de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie binnen afzienbare termijn. In het herstelbesluit heeft het college in algemene zin verwezen naar de volgende (aanvullende) maatregelen:

- De maatregelen vanuit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) in het bijzonder de Contourennota Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (de Contourennota), het programma Stikstofreductie en Natuurverbetering en de maatregelen in de gebiedsplannen in het kader van de Wsn. Op basis van deze doelstellingen zou in 2025 minimaal 40 procent van het areaal van de stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden een gezond stikstofniveau moeten hebben, in 2030 50% van het areaal en in 2035 moet dat minimaal 74 procent zijn. De rechtbank begrijpt het bestreden besluit aldus dat, als aan de doelstellingen in artikel 1.12a van de Wnb en artikel 2.15a van de Omgevingswet wordt voldaan, geen sprake meer is van overtreding van het verslechteringsverbod.

- Het stopzetten van de vergunningverlening in Noord-Brabant beschouwt het college niet als passende maatregel, maar leidt in ieder geval niet tot verdere verslechtering.

- De maatregelen in de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof (BOS 1.0) en Bouwstenen aanpak stikstof Noord-Brabant en de ontwikkeling van een tweede Ontwikkelaanpak (BOS 2.0).

- De opkoopregelingen van piekbelasters (de Maatregel Gerichte Aankoop, verder MGA-1) en de Maatregel Gerichte Aankoop en beëindiging veehouderijen (MGA-2).

- De LBV, de LBV-plus en de Nationale Grondbank en andere regelingen ter ondersteuning van agrarische ondernemers.

- Naast stikstofreducerende maatregelen zullen volgens het herstelbesluit ook beheermaatregelen en andere natuurherstel- en verbeteringsmaatregelen in de Natura 2000-gebieden worden genomen. In het herstelbesluit worden onder meer het Beekherstel Reusel genoemd, het plaggen in vochtige heide en aanvullende hydrologische maatregelen.

In het herstelbesluit stelt het college daarnaast dat geen concrete termijn hoeft te worden genoemd noch een bepaalde omvang van de daling van stikstofdepositie, maar dat het voldoende is als aannemelijk is dat sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie. Het college merkt hierbij op dat overschrijding van de KDW nog niet wil zeggen dat aantasting van de kwaliteit van de habitattypes plaatsvindt maar alleen dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is. Met andere woorden: volgens het college is een blijvende daling van stikstofdepositie genoeg.

De rechtbank leidt uit het herstelbesluit, de natuurdoelanalyse en het advies van de EA af dat ten tijde van het herstelbesluit en op dit moment sprake is van een verslechtering van meerdere habitattypen alsmede een dreigende verslechtering van andere habitattypen in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn in het gebied ‘Kempenland-West’. In de uitspraken van 16 april 2025 oordeelde de rechtbank hetzelfde ten aanzien van het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’. Dat betekent dat noodzakelijke stikstofreducerende maatregelen binnen een afzienbare termijn moeten worden getroffen.

In het verlengde van de rechtspraak van de Afdeling van 2 oktober 2024 (Voetnoot 27) kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden verlangd dat passende maatregelen worden getroffen om de stikstofdepositie zodanig te laten dalen dat de KDW bij ieder habitattype op iedere hectare van het Natura 2000-gebied wordt gehaald. Maar er moet wel iets gebeuren. Uit de natuurdoelanalyse met betrekking tot het gebied ‘Kempenland-West’ blijkt dat bij verschillende habitattypes sprake is van een verslechtering. Uit de natuurdoelanalyse blijkt ook dat de gemiddelde stikstofdepositie in het gebied in 2020 meer dan het dubbele is van de KDW van habitattype H3130 en dat sprake is van een matige overbelasting (van meer dan 70 mol/hectare/jaar tot 2x de KDW) van verschillende andere habitattypes op nabijgelegen hexagonen. Ook bij uitvoering van het maatregelenpakket ten tijde van de natuurdoelanalyse (waarbij de LBV en LBV-plus buiten beschouwing blijven) zal in 2030 op habitattype H3130 nog steeds sprake zijn van een overwegend sterke overbelasting respectievelijk een matige overbelasting en bij de habitattypen H4010A en H4030 van een matige overbelasting. Stikstof is hierbij een beperkende factor. De rechtbank acht alleen een blijvende daling van stikstofdepositie daarom onvoldoende. Gelet op de staat van de betrokken gebieden is in dit geval voor dit gebied een blijvende, substantiële daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn noodzakelijk.

Naarmate de (dreiging van) verslechtering groter is, zal het college meer inzichtelijk moeten maken dat met andere passende maatregelen uitvoering wordt gegeven of zal worden gegeven aan de noodzakelijke reductie van stikstofdepositie. De rechtbank wijst daarnaast op de mededeling van de Europese Commissie van 21 november 2018 (Voetnoot 28) over het beheer van Natura 2000-gebieden en de bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (92/43/EEG), in het bijzonder paragraaf 3.2 over passende maatregelen. Hierin overweegt de Commissie: “De lidstaten moeten preventieve maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat er geen verslechtering of verstoring optreedt die verband houdt met gebeurtenissen, activiteiten of processen die te voorzien zijn. Deze maatregelen zijn van toepassing op alle soorten en habitats waarvoor de gebieden zijn aangewezen en moeten waar nodig ook buiten de gebieden worden uitgevoerd.” In deze mededeling ligt besloten dat passende maatregelen ook uit voorzorg en ter voorkoming kunnen worden getroffen. Bij een dreigende verslechtering moet het college snel passende maatregelen treffen en bij een optredende verslechtering moet het college nog sneller passende maatregelen treffen om de verslechtering te stoppen.

Het gaat niet goed met de beschermde natuur in het betrokken gebied ‘Kempenland-West’. In dit geval blijkt uit de natuurdoelanalyse van 2023 dat verdere verslechtering van ‘Kempenland-West’ niet is uitgesloten en dat de doelen met alleen het huidige beheer niet kunnen worden gehaald. De EA maakt al melding van de hoge stikstofdepositie. Vanuit AERIUS Monitor is al jaren bekend dat de KDW wordt overschreden. Het college wist dit ten tijde van het herstelbesluit. Dit wordt bevestigd in de natuurdoelanalyse. Het is daarom noodzakelijk om binnen korte termijn blijvende substantiële maatregelen te treffen. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college inzichtelijk zal moeten maken dat andere maatregelen in ieder geval binnen één jaar tot een blijvende, substantiële daling van stikstofdepositie leiden voor het gebied ‘Kempenland-West’. Overigens heeft uitvoering van het project ook gevolgen voor het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’, terwijl dat Natura 2000-gebied in slechtere staat verkeert.

De rechtbank is van oordeel dat het college in het herstelbesluit niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar de doelstellingen in artikel 1.12a van de Wnb en de verwijzing naar landelijke en provinciale maatregelpakketten om die doelstellingen te bereiken. De verplichting om de verslechtering te stoppen dan wel te voorkomen, is een verplichting die op grond van de Habitatrichtlijn en de daarop gebaseerde rechtspraak van het EHvJEU en de Afdeling per habitat en per Natura 2000-gebied geldt. Met andere woorden: de verwijzing naar de landelijke doelstellingen is te algemeen. Daarmee is ook de enkele verwijzing naar de landelijke maatregelpakketten te algemeen. Dit geldt ook voor de algemene verwijzing naar de regelingen ter ondersteuning van agrarische ondernemers. Bovendien bevat artikel 1.12a Wnb weliswaar resultaatsverplichtende omgevingswaarden, maar daarmee is nog niet gezegd dat dit resultaat wordt bereikt. De omgevingswaarden in artikel 1.12a van de Wnb zijn geen norm waaraan het college bij een besluit als hier aan de orde gebonden is maar een beleidsdoelstelling die in dit geval in de wet is vastgelegd. Het behalen van de omgevingswaarden moet vorm krijgen in een programma.

De rechtbank ziet geen aanleiding voor een ander oordeel dan het oordeel over de verwijzing naar provinciale maatregelen in de Brabantse ontwikkelaanpak Stikstof 1.0 in de uitspraken van 24 november 2022 (Voetnoot 29) en 21 december 2023 (Voetnoot 30) en de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024. (Voetnoot 31)

In paragraaf 4.2.3. van het herstelbesluit voert het college aan dat een blijvende daling van de stikstofdepositie in het betrokken gebied met andere (passende) maatregelen voldoende is om af te kunnen zien van gedwongen passende maatregelen. Het college verwacht met de huidige inzichten (AERIUS Monitor 2023) een daling in oppervlakte met een sterke overbelasting van de KDW voor het Natura 2000-gebied ‘Kempenland-West’. De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt niet valt te rijmen met de conclusies in de natuurdoelanalyse en het advies van de EA. De door het college genoemde daling is opgetreden tijdens de beheerplanperiode (die is gestart in 2018) en moet zijn betrokken bij de natuurdoelanalyse. Uit de natuurdoelanalyse en het advies hierover van de EA blijkt dat de door het college geschetste daling niet genoeg is om de (dreigende) verslechtering te voorkomen en tegen te gaan. Ondanks de daling vindt verslechtering plaats. Daarom kan niet worden volstaan met het bewerkstelligen van een blijvende daling van de stikstofdepositie in het tempo van de afgelopen jaren. Die daling is te gering en te langzaam. In de natuurdoelanalyse staat duidelijk dat aanvullende bronmaatregelen zijn vereist om de stikstofdepositie af te laten nemen tot onder de KDW. De rechtbank leidt verder uit de natuurdoelanalyse en het advies van de EA af dat de bronaanpak van stikstofemissies een maatregel is waarvan zeker is dat deze nodig is om verdere verslechtering tegen te gaan en dreigende verslechtering te voorkomen. Het college voert ook aan dat de natuurdoelanalyse geen duidelijkheid biedt over de omvang van de noodzakelijke afname van stikstofdepositie en het tempo daarvan. De rechtbank merkt hierover op dat de natuurdoelanalyse inderdaad niet is opgesteld om te bepalen of en wanneer passende maatregelen moeten worden genomen. In de natuurdoelanalyse en het advies daarover van de EA wordt echter geen afstand genomen van de KDW als doelstelling. Dat in de natuurdoelanalyse geen tijdstip of hoeveelheid wordt genoemd, wil niet zeggen dat met minder reductie of een langzamere reductie kan worden volstaan of dat slechts een blijvende daling van stikstofdepositie genoeg is.

De rechtbank vindt overigens nog steun voor dit oordeel in het vonnis van de rechtbank Den Haag van 22 januari 2025. Hierin is geoordeeld dat de Staat (ondanks een daling van de stikstofdepositie in gebieden op de Urgentielijst) onrechtmatig handelt jegens Greenpeace door de verslechtering, inclusief dreigende verslechtering van de habitattypen en leefgebieden op de Urgentielijst niet tijdig te stoppen door het wettelijke stikstofdoel voor 2025 van 40% van het stikstofgevoelige areaal van habitattypen en leefgebieden onder de toepasselijke KDW-en niet te halen en door, met de huidige ontoereikende maatregelen, het stikstofdoel voor 2030 van 50% van het stikstofgevoelige areaal van habitattypen en leefgebieden onder de toepasselijke KDW-en zeer waarschijnlijk niet te halen.

Het college merkt zelf al terecht op in het herstelbesluit dat het stopzetten van de vergunningverlening in Noord-Brabant niet als passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn kan worden gezien.

Eisers hebben in hun nadere beroepschrift betwist dat de Brabantse ontwikkelaanpak Stikstof 2.0 (BOS 2.0), vastgesteld in december 2024 (Voetnoot 32), zal leiden tot voldoende stikstofreductie binnen een afzienbare termijn. Het college heeft na de eerste zitting niet meer naar de BOS 2.0 verwezen, maar heeft in het herstelbesluit wel verwezen naar de ontwikkeling van de BOS 2.0. De rechtbank is van oordeel dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe de BOS 2.0 voor de betrokken gebieden zal leiden tot de noodzakelijke stikstofreductie binnen een afzienbare termijn. In tabel 5 bij de BOS 2.0 staat dat het effect van ammoniakemissie-eisen in de Omgevingsverordening (door innovatieve stalaanpassingen, voer- en managementmaatregelen of door een reductie van het aantal gehouden dieren) leidt tot een effect van 4-5 Kton in 2030. In verhouding, het totale effect van de vrijwillige landelijke bedrijfsbeëindigingsregelingen wordt in deze tabel geraamd op 1,2 Kton. Er is op dit moment echter veel discussie over het effect van innovatieve maatregelen. Het toepassen van deze maatregelen kost veel geld en kan vaak alleen maar worden terugverdiend door het houden van meer dieren waardoor het netto effect beperkt is. Bovendien vindt de implementatie van deze maatregelen niet plaats binnen een afzienbare termijn en zeker niet binnen één jaar, nu de verplichting om stalmaatregelen te treffen meerdere malen is uitgesteld.

Ook overigens ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat andere maatregelen of omstandigheden zullen leiden tot voldoende stikstofreductie binnen een afzienbare termijn. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt wat het effect is van de door het college genoemde regelingen ter ondersteuning van agrarische ondernemers. Het college noemt een groot aantal voorbeelden van beheermaatregelen in de betrokken Natura 2000-gebieden, maar gaat er aan voorbij dat de EA de bronaanpak van stikstofdepositie ziet als een goede maatregel.

Dit brengt de rechtbank bij de vraag of er nu genoeg zicht is op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen die op zeer korte termijn tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie zal leiden.

In het herstelbesluit is het college in staat gebleken om met de bedrijfsgegevens van concrete deelnemende bedrijven het effect van de beëindigingsregeling in beeld te brengen en te vergelijken met het effect van een mogelijk te nemen passende maatregel ten aanzien van het bedrijf van de derde-partij. Het college heeft dit in het herstelbesluit gedaan door op basis van de cumulatieve gegevens van de acht bedrijven die deelnamen aan de MGA-1 met AERIUS Calculator het effect van deze regeling in beeld te brengen.

In het herstelbesluit heeft het college een eigen prognose gemaakt van het effect van de LBV-plus met AERIUS Calculator door 99 bedrijven als fictieve emissiebronnen te modelleren in de provincie Noord-Brabant. Wat betreft de omvang van de emissies is uitgegaan van de landelijke gemiddelde omvang van veehouderijen in diverse sectoren. Hierbij zijn geen emissiebronnen binnen 1 km van het Natura 2000-gebied ‘Kempenland-West’ geplaatst omdat het college is gebleken dat bedrijven binnen een zone van 1 km een groot effect hebben op de afname van stikstofdepositie.

De rechtbank is van oordeel dat deze prognose onvoldoende inzicht biedt in de effecten van de LBV en LBV-plus op het gebied ‘Kempenland-West’. Daarvoor vinden er teveel aannames plaats. De rechtbank laat deze prognose daarom verder buiten beschouwing, ook omdat er meer gegevens zijn over de effecten van de LBV-plus.

Tijdens de behandeling van de zaak was de aanmelddatum voor de LBV-plus verstreken (op 20 december 2024). Deze regeling is de belangrijkste andere maatregel die het college heeft voorgesteld. De rechtbank heeft in negen andere zaken het college gevraagd om inlichtingen te verstrekken met toepassing van artikel 8:45 van de Awb en hierbij de volgende vragen gesteld:

De rechtbank heeft hierbij een onderbouwde prognose gevraagd van het percentage bedrijven dat na aanmelding bij een van de beëindigingsregelingen daadwerkelijk overgaat tot vrijwillige beëindiging op basis van ervaringen in het verleden. De rechtbank heeft verder gevraagd om de (afzonderlijke) stikstofdepositie op de afzonderlijke stikstofgevoelige habitattypes van het betrokken bedrijf in de referentiesituatie in kaart te brengen.

Partijen in deze zaak zijn in de gelegenheid gesteld te reageren op de door het college verschafte inlichtingen.

Het college heeft de gegevens over de effecten van de LBV en LBV-plus ontvangen van de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (de Minister). Die heeft een aantal kanttekeningen geplaatst bij de cijfers die het college dus ook maakt. Partijen hebben daar op gereageerd. De rechtbank zet de gemaakte kanttekeningen hierna uiteen en zal direct daarna haar oordeel geven over de desbetreffende kanttekening.

Het is de Minister onduidelijk of alle deelnemers de volle 15% van de restemissie zullen benutten voor andere activiteiten. Het effect van het gebruik van de restemissie op het betrokken Natura 2000-gebied is onzeker. Dit hangt af van de aard en de plaats van de vervangende activiteit. De rechtbank kan deze kanttekening onderschrijven. Het maakt uit of de restemissie wordt aangewend als mitigerende maatregel om met intern salderen een natuurvergunning te verkrijgen voor de bouw van een woonwijk of een caravanstalling of voor een andere agrarische activiteit. Verder is ook de locatie van de inzet van de restemissie van belang (vlakbij het Natura 2000-gebied of ver weg). De rechtbank neemt wel in aanmerking dat er strenge voorwaarden zijn verbonden aan deelname aan de LBV of LBV-plus, waaronder de voorwaarde dat er geen landbouwhuisdieren meer mogen worden gehouden op de aangemelde locatie.

De Minister benadrukt dat de LBV-plus na 1 oktober 2024 nog langer voor inschrijving heeft opengestaan, te weten tot en met 20 december 2024. Ook heeft een andere regeling, de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties kleinere sectoren voor inschrijving opengestaan van 18 november 2024 tot en met 20 december 2024. De rechtbank maakt uit de inlichtingen van het college op dat na 1 oktober 2024 bedrijven zijn aangemeld, waaronder een bedrijf dat partij is in een zaak die gelijktijdig met deze zaak is behandeld. De rechtbank neemt echter ook in aanmerking dat niet alle bedrijven die zich hebben aangemeld voor deelname aan de regeling ook daadwerkelijk overgaan tot bedrijfsbeëindiging. Zij kunnen alsnog besluiten om niet deel te nemen, zelfs na het sluiten van een beëindigingsovereenkomst. De rechtbank merkt hierbij verder op dat het college er voor heeft gekozen om af te gaan op de gegevens van de Minister. Het college heeft de Minister niet gevraagd om de bedrijfsgegevens van de deelnemende bedrijven na het sluiten van de LBV-plus (terwijl het dit wel had kunnen doen). Het college heeft dus ook niet zelf met AERIUS Calculator berekend wat de hoogste totale depositie en het hoogste effect is van de bedrijven die deelnemen aan de LBV en LBV-plus. Het college had de Minister om meer details van de deelnemende bedrijven kunnen vragen of informatie kunnen vragen op een andere peildatum zoals de sluiting van de LBV-plus. Het college had kunnen verzoeken om beperkte kennisneming (op basis van artikel 8:29 van de Awb) of had de rechtbank kunnen vragen om de inlichtingen rechtstreeks bij de Minister op te vragen. De rechtbank heeft deze mogelijkheid geopperd tijdens de procedure en heeft de tweede zitting bewust ná de sluitingsdatum van de LBV-plus gehouden. Het college heeft volstaan met verwijzing naar de door de Minister verschafte inlichtingen. De rechtbank zal het effect van de LBV en LBV-plus met de door het college verschafte gegevens beoordelen. De rechtbank gaat hierbij uit van het effect per 1 oktober 2024. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de door de Minister genoemde onzekerheden ertoe leiden dat het totale uiteindelijke effect van de LBV en LBV-plus daarmee drastisch is overschat of onderschat of heel erg anders zal worden. Ondanks de gemaakte kanttekeningen zijn de gegevens niet onduidelijk, onbruikbaar of onbetrouwbaar. Als niet alle inlichtingen worden verschaft, kan de rechtbank hieraan conclusies verbinden die haar gerade voorkomen. Als achteraf zou blijken dat de regelingen een veel groter (of kleiner) effect hebben, dan komt dit voor rekening van het college.

Het bedrijf van de derde-partij heeft een gering effect op het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ zodat de rechtbank hierover niets oordeelt in deze uitspraak. Wat betreft de effecten van stikstofdepositie veroorzaakt door andere bedrijven op het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’ verwijst de rechtbank naar de uitspraken van 16 april 2025. (Voetnoot 33) Hieronder geeft de rechtbank een overzicht op basis van de verschafte inlichtingen van de effecten van het bedrijf van de derde-partij en vanwege de beëindigingsregelingen op het gebied ‘Kempenland-West’:

? Het effect van de LBV en LBV-plus per 1 oktober 2024, uitgedrukt in de gemiddelde depositie op het gebied ‘Kempenland-West’, bedraagt 52,54 mol/hectare/jaar. (Voetnoot 34) Bij een reductie van 85% van de emissies van de bedrijven die deelnemen aan de LBV en LBV-plus per 1 oktober 2024 bedraagt de potentiële stikstofreductie voor het gebied ‘Kempenland-West’ 44,66 mol/hectare/jaar.

? De hoogste totale depositie (in mol/ha/jaar) (Voetnoot 35) van de bedrijven die hebben deelgenomen aan MGA-1 op het gebied ‘Kempenland-West’ is 2.721,48 mol/hectare/jaar. (Voetnoot 36) De grootste afname op een bepaalde hexagoon in het gebied ‘Kempenland-West’ is 86,76 mol/hectare/jaar.

? De hoogste totale depositie (in mol/ha/jaar) van de 34 Brabantse (Voetnoot 37) bedrijven die een verzoek om intrekking hebben ingediend van hun natuurvergunning of omgevingsvergunning in kader van de LBV en LBV-plus in het gebied ‘Kempenland-West’ bedraagt 2.678,79 mol/hectare/jaar. De grootste afname (het effect op de hoogst belaste hexagoon in het gebied ‘Kempenland-West’) is 55,08 mol/hectare/jaar. Hierbij is nog niet meegenomen de deelname van een veehouderij dichtbij het bedrijf van de derde-partij en op een afstand van ongeveer 500 meter gelegen ten noorden van het gebied ‘Kempenland-West’ die zich al wel heeft aangemeld voor de LBV-plus. Intrekking van de vergunning van dit bedrijf zal leiden tot een afname van 26,99 mol/hectare/jaar op de hoogst belaste hexagoon van het gebied ‘Kempenland-West’ en 0,92 mol/hectare/jaar op ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’.

? De bijdrage van het bedrijf van de derde-partij, uitgedrukt in de gebiedsgemiddelde depositie op het gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’, bedraagt 0,34 mol/hectare/jaar en wat betreft het gebied ‘Kempenland-West’ 0,41 mol/hectare/jaar. De gezamenlijke bijdrage van het bedrijf van de derde-partij in combinatie met de vijf bedrijven nabij het gebied ‘Kempenland-West’ bedraagt 8,09 mol/hectare/jaar. De depositie van stal 6 op de hoogst belaste hexagoon binnen het gebied ‘Kempenland-West’ (met habitattype H3130) bedraagt 1,75 mol/hectare/jaar. (Voetnoot 38) De achtergronddepositie op deze hexagoon bedraagt volgens de berekeningen in het herstelbesluit 2.005,13 mol/hectare/jaar.

Het college heeft de berekeningen van de gemiddelde bijdrage van het bedrijf zelf gemaakt. Hetzelfde geldt voor de berekening van de totale depositie van de bedrijven die in het kader van de LBV en LBV-plus hebben verzocht om intrekking van hun vergunningen en de berekening van het effect van het bedrijf van de derde-partij. Partijen hebben deze berekeningen niet betwist dus de rechtbank gaat uit van de juistheid van deze berekeningen.

De LBV en LBV-plus leiden tot een extra daling ten opzichte van de ingezette daling van stikstofdepositie in aanvulling op de resultaten van de MGA-1. De rechtbank is echter van oordeel dat beide regelingen niet binnen afzienbare termijn zullen leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op het gebied ‘Kempenland-West’, en ook niet dat de LBV en LBV-plus ertoe zullen leiden dat de verslechtering wordt tegengegaan, dan wel dat dreigende verslechtering wordt voorkomen. De gebiedsgemiddelde stikstofdepositie blijft ruimschoots boven de KDW van habitattype H3130 van 500 mol/hectare/jaar (Voetnoot 39), dat verslechtert door stikstofdepositie. Zelfs als de effecten van de drie beëindigingsregelingen op de hoogst belaste hexagoon bij elkaar worden opgeteld, blijft de stikstofdepositie op de hoogst belaste hexagoon ruimschoots boven de KDW. Dit is niet genoeg. Deze daling leidt daarmee niet tot een blijvende, substantiële daling binnen één jaar.

De rechtbank stelt verder vast dat beëindiging van bedrijven dichtbij het gebied ‘Kempenland-West’ (ook al liggen die bedrijven op meer dan 250 meter afstand) een veel groter effect heeft dan volledige inwilliging van het verzoek van eisers en gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning voor het bedrijf van de derde-partij (gelegen op een afstand van 2 kilometer van het gebied ‘Kempenland-West’). Dit wordt bevestigd door een berekening van het college in het herstelbesluit. Hierin berekent het college (met AERIUS Calculator) dat beëindiging van een fictief melkrundveebedrijf met 300 dieren op 375 meter van het gebied ‘Kempenland-West’ resulteert in een afname van 54 mol/hectare/jaar. In het herstelbesluit meldt het college eveneens dat een intrekkingsverzoek van een deelnemer aan de LBV-plus op 850 meter van het gebied ‘Kempenland-West’ zal resulteren in een afname van 23,42 mol/hectare/jaar. Het blijkt bovendien uit het gevolg van deelname aan die regeling van een nabijgelegen bedrijf dat op 500 meter van het gebied ‘Kempenland-West’ ligt (afname van 26,99 mol/hectare/jaar). De aanvullende berekeningen van het college in het herstelbesluit onderstrepen dat de ligging van de deelnemende bedrijven erg belangrijk is. De rechtbank brengt in herinnering dat inwilliging van het verzoek van eisers zou leiden tot een daling van 1,75 mol/hectare/jaar op de hoogst belaste hexagoon. De rechtbank verbindt géén consequenties aan deze vaststelling maar leest hierin wel een bevestiging van het advies van de EA om de bijdrage van zeer lokale bronnen (binnen bijvoorbeeld één kilometer) in kaart te brengen, naast de bijdrage van regionale bronnen (binnen bijvoorbeeld drie kilometer) en de landelijke achtergronddepositie uit Nederland en het buitenland. Dit geeft volgens de EA inzicht in de meest effectieve maatregelen om de stikstofdepositie te reduceren. De rechtbank onderschrijft dit advies.

De rechtbank kan daarna ook de derde vraag beantwoorden. Ondanks de andere passende maatregelen leidt de uitvoering van het volledige project tot een verdere verslechtering en een significant effect op Natura 2000-gebied ‘Kempenland-West’ en verplicht artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb respectievelijk artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn tot het treffen van passende maatregelen. Hierbij laat de rechtbank in het midden of volledige inwilliging van het verzoek van eisers leidt tot een relevante verbetering.

Het college heeft besloten om de natuurvergunning van de derde-partij uit 2015 niet volledig in te trekken met gebruikmaking van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb omdat het de volledige inwilliging van het verzoek van eisers onevenredig acht. Hierbij weegt het college het natuurbelang minder zwaar dan het belang van de derde-partij vanwege de persoonlijke omstandigheden van de derde-partij waaronder de rechtszekerheid en nadrukkelijk ook de andere passende maatregelen.

De rechtbank is van oordeel dat de belangenafweging van het college niet in stand kan blijven omdat het college het effect van de andere passende maatregelen verkeerd heeft gewogen. Het college gaat er van uit dat de (dreigende) verslechtering in het gebied ‘Kempenland-West’ wordt voorkomen door het treffen van andere passende maatregelen. Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat dit niet het geval is. Hiermee geeft de rechtbank nog niet zelf het antwoord op de vierde vraag uit rechtsoverweging 5.6, maar het herstelbesluit van het college is wel onvoldoende onderbouwd.

De rechtbank concludeert dat het college op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb in combinatie met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, gehouden is om verdere passende maatregelen te treffen ten aanzien van het bedrijf van de derde-partij nu de natuurvergunning voor dit bedrijf uit 2015 met het PAS is verleend in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

Het college acht in het herstelbesluit intrekking van de natuurvergunning uit 2015 voor het houden van 210 melkkoeien op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb onevenredig. In het laatste verweerschrift heeft het college met zoveel woorden aangegeven dat het treffen van passende maatregelen ten aanzien van de betrokken bedrijven, waaronder dat van de derde-partij, in strijd is met artikel 1 van EP EVRM, het rechtszekerheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het proportionaliteitsbeginsel.

De derde-partij heeft tijdens de tweede zitting aangegeven dat het financieel gezien onmogelijk is om substantieel minder dieren te houden overeenkomstig de wensen van eisers. Dan zal de bank waarschijnlijk willen stoppen met financiering.

De rechtbank stelt voorop dat het college in het herstelbesluit artikel 1 EP EVRM niet echt heeft genoemd, en in het verweerschrift het beroep op artikel 1 EP EVRM nauwelijks heeft onderbouwd. Eisers valt dan ook niet te verwijten dat zij in hun beroep hier nauwelijks op zijn ingegaan. De rechtbank ziet aanleiding uitgebreid in te gaan op het beroep op artikel 1 EP EVRM. Het college heeft namelijk wel de persoonlijke omstandigheden van de derde-partij en het natuurbelang in het herstelbesluit in kaart gebracht. De zaak is bovendien drie keer behandeld op zitting. Hierna zal blijken dat op basis van de informatie van het herstelbesluit en hetgeen is besproken ter zitting maar één oordeel mogelijk is, namelijk dat het verzoek van eisers moet worden afgewezen. De rechtbank werkt dat hieronder uit.

Artikel 1 EP EVRM waarborgt het recht op het ongestoord genot van eigendom, beschermt tegen de ontneming van eigendom en regelt de mogelijkheid van regulering van eigendom. Het college is bij de uitoefening van zijn bevoegdheden gebonden aan artikel 1 EP EVRM. (Voetnoot 40) De Europese Unie (waar de basis ligt voor artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn) is niet aangesloten bij het EVRM maar artikel 1 EP EVRM is wel verankerd in het recht van de Europese Unie, namelijk in artikel 17 van het Handvest. Hierin is bepaald dat niemand zijn rechtmatig verkregen eigendom mag worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist. Artikel 52, eerste lid, van het Handvest bepaalt vervolgens dat beperkingen op de uitoefening van in dit Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In de toelichting bij dit artikel is aangegeven dat artikel 17 van het Handvest correspondeert met artikel 1 EP EVRM. Een geslaagd beroep op artikel 17 van het Handvest kan aan het treffen van passende maatregelen in de weg staan. Hierna zal de rechtbank uitgaan van een beroep op artikel 17 van het Handvest. Bij de behandeling van dit beroep moeten een aantal vragen worden beantwoord:

Een inmenging door de overheid op het ongestoorde genot van eigendom is slechts toegestaan wanneer er een “fair balance” is getroffen tussen het met de passende maatregelen gediende algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds (de zogenoemde “fair balance-toets”). Een “fair balance” vereist het bestaan van een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt nagestreefd. Er moet een proportionaliteitstoets worden uitgevoerd, waarbij alle omstandigheden van het geval, in onderling verband bezien, in ogenschouw moeten worden genomen. Daarbij moet worden betrokken of de maatregelen die tot een inbreuk leiden geschikt en noodzakelijk zijn. Bij deze keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen, komt het provinciebestuur beoordelingsruimte toe. Aan het vereiste van een “fair balance” is niet voldaan als één of meer betrokkene(n) een individuele en buitensporige last te dragen hebben als gevolg van de wettelijke maatregel. Overigens dient een soortgelijke toets te worden uitgevoerd in het kader van het evenredigheidsbeginsel, waarbij moet worden bezien of de te treffen maatregel geschikt en noodzakelijk is en evenwichtig is.

Bij de proportionaliteitstoets is van belang wat het effect is van de beoogde passende maatregel. Daarnaast heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 december 2024 overwogen dat een passende maatregel ten aanzien van een bedrijf al dan niet in samenhang met passende maatregelen ten aanzien van andere bedrijven nadrukkelijk in beeld komt als er geen zicht is op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, met name als die intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan of kunnen leiden.

Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat meer maatregelen nodig zijn om een substantiële reductie van de stikstofdepositie te bewerkstelligen, en dat die op korte termijn moeten worden getroffen. De door eisers gevraagde passende maatregel (het intrekken van een deel van de natuurvergunning uit 2015, namelijk voor zover deze de mogelijkheid biedt om 210 extra kalf- en melkkoeien ouder dan 2 jaar te houden) komt daarmee nadrukkelijk in beeld en kan leiden tot een verbetering voor een deel van het gebied. De verbetering is echter relatief beperkt als deze wordt afgezet tegen de geplande maatregelen waaronder de hierboven genoemde deelname (en daaruit voortvloeiende intrekking van de natuurtoestemming) van een nabijgelegen melkrundveehouderij aan de LBV-plus. De rechtbank verwijst naar rechtsoverweging 7.27 van deze uitspraak.

De rechtbank houdt verder rekening met de volgende omstandigheden:

Naar het oordeel van de rechtbank weegt het betrekkelijk geringe voordeel voor de natuur bij inwilliging van het verzoek van eisers niet op tegen het (te verwachten) nadeel voor de derde-partij, namelijk het mogelijke faillissement van het gehele bedrijf zonder dat hier een volledige compensatie tegenover staat. Intrekking van de natuurvergunning voor het houden van 210 extra kalven en melkkoeien ouder dan 2 jaar is disproportioneel en onevenredig (onevenwichtig) en daarmee in strijd met artikel 17 van het Handvest. Het verplicht verder intrekken van de natuurvergunning uit 2015 is daarom niet aan de orde. In het verlengde hiervan is de rechtbank van oordeel dat het college zich in het herstelbesluit heeft kunnen beperken tot een wijziging van de natuurvergunning uit 2015 en was het niet noodzakelijk deze natuurvergunning verder in te trekken met toepassing van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb.

De rechtbank kent aan het belang van de rechtszekerheid in dit geval geen doorslaggevende betekenis toe. Hoewel de derde-partij beschikt over een onherroepelijke natuurvergunning en het belang van rechtszekerheid daarom zal moeten worden betrokken bij de belangenafweging ingevolge artikel 17 van het Handvest, is deze natuurvergunning wel verleend in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het verzoek van eisers is ingediend voordat gebruik werd gemaakt van de natuurvergunning. Bovendien is gebruik gemaakt van de natuurvergunning na de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. (Voetnoot 42)