Rechtbank Rotterdam, eerste aanleg - enkelvoudig bestuursrecht overig

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat is komen vast te staan dat eiseres de overtredingen heeft begaan en dat de staatssecretaris haar daarvoor een bestuurlijke boete heeft kunnen opleggen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Bij het boetebesluit heeft de staatssecretaris eiseres een boete van € 900,- opgelegd. Met het bestreden besluit van 14 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij dat besluit gebleven.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de staatssecretaris, vergezeld door [naam], werkzaam bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst in afwachting van de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) op het beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank van 7 april 2021 (Voetnoot 1).

Bij verwijzingsuitspraak van 8 oktober 2024 (Voetnoot 2) heeft het CBb prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) gesteld. Daarbij is het CBb met de vraagstelling aangesloten bij de prejudiciële vragen die het Oostenrijkse Verwaltungsgerichtshof over de uitleg van het begrip "in de handel brengen" op 17 november 2023 aan het Hof heeft gesteld. (Voetnoot 3)

Het Hof heeft op 15 mei 2025 in zaak C-717/23 arrest gewezen (Voetnoot 4) en heeft daarmee de Oostenrijkse prejudiciële vraag beantwoord.

De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld om te reageren op dat arrest. Eiseres heeft op 27 oktober 2025 gebruik gemaakt van die gelegenheid. De staatssecretaris heeft bij brief van 1 december 2025 gereageerd.

Het Hof heeft op 11 december 2025 arrest gewezen in zaak C-665/24 (Voetnoot 5) en daarmee de prejudiciële vragen van het CBb beantwoord.

De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2025 op zitting behandeld, gelijktijdig met de beroepen in de zaken ROT 23/2357 en ROT 23/6873. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de staatssecretaris.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Op grond van artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Trw in verbinding met artikel 3.3 van het Trb in verbinding met artikel 3.10, eerste lid, van de Trr is het verboden om op een verpakkingseenheid en/of een buitenverpakking van elektronische dampwaar geen of een onjuiste vermelding van het nicotinegehalte van het product in mg per ml aan te brengen.

Uit de bij het rapport gevoegde deskundigenverklaringen volgt dat het gemeten nicotinegehalte in het product “Simple Essentials Apple” 13,7 mg/ml en in het product “Dking Beat Blend” 2,6 mg/ml bedroeg, terwijl op de verpakkingen staat dat het nicotinegehalte 18 mg/ml, respectievelijk 3 ml/mg is. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris niet van de juistheid van de in de deskundigenverklaring neergelegde bevindingen heeft mogen uitgaan. In het rapport en in de deskundigenverklaringen is beschreven op welke wijze de monsters zijn genomen en is toegelicht dat het nicotinegehalte is bepaald met behulp van gaschromatografie (GC-FID) volgens methode GZB-778. Dat deze door het RIVM toegepaste methode niet onder ISO 17025 is geaccrediteerd, maakt niet dat het onderzoek onzorgvuldig heeft plaatsgevonden. Daartoe is van belang dat blijkens het Validatierapport (GZB-778) de meetmethode door het RIVM is gevalideerd waarbij is geconcludeerd dat de bepaling van het gehalte aan nicotine in e-liquids met behulp van gaschromatografie voldoet aan de eisen en daarmee een geschikte en betrouwbare methode is. Gelet hierop en nu eiseres ook niet concreet heeft gemaakt waarom de meetmethode niet deugdelijk is, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het door het RIVM verrichte onderzoek onzorgvuldig is geweest. Nu eiseres geen contra-expertise heeft overgelegd die de resultaten van het deskundigenonderzoek in twijfel trekken, heeft de staatssecretaris dit onderzoek aan zijn besluitvorming ten grondslag kunnen leggen.

Daarnaast volgt uit de uitspraak van het CBb van 9 augustus 2022 dat de afweging dat in het belang van de volksgezondheid het juiste nicotinegehalte moet worden vermeld in de gemeenschapsrechtelijke en nationale wetgeving is verdisconteerd. Daarmee is gegeven dat ook een lager nicotinegehalte dan vermeld zich niet met dat belang verdraagt. Of er minder of meer nicotine in het product zit dan wordt vermeld op de verpakking, is dus niet van belang voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding. Dat geldt evenzeer als de gehaltes lager zijn dan 20 mg/ml, aldus het CBb. (Voetnoot 6) De rechtbank ziet geen aanleiding om anders te oordelen dan het CBb in deze uitspraak heeft gedaan.

Nu het daadwerkelijk gemeten nicotinegehalte in de producten “Simple Essentials Apple” en “Dking Beat Blend” lager is dan vermeld op de verpakking, stelt de staatssecretaris zich terecht op het standpunt dat is komen vast te staan dat sprake is van een onjuiste vermelding van het nicotinegehalte op de verpakkingen. Dit is een overtreding van de hiervoor genoemde artikelen 3, eerste lid, van de Trw, gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Trw, artikel 3.3 van het Trb en artikel 3.10, eerste lid, van de Trr. Nu de staatssecretaris hiervoor op grond van artikel 11b van de Trw in beginsel een boete op kan leggen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de boete in strijd met het legaliteitsbeginsel aan eiseres is opgelegd.

Op grond van het Specifiek interventiebeleid is sprake van een zware overtreding (klasse B), vanwege een (risico op) ernstig gevaar voor de gezondheid. Daarom is volgens zowel het Algemeen als het Specifiek interventiebeleid een bestuurlijke boete de aangewezen interventie. De staatssecretaris was dus in beginsel bevoegd om ook voor deze overtreding een bestuurlijke boete op te leggen.

Over de uitleg van het begrip "in de handel brengen" heeft het Hof in het in 2.5. genoemde arrest van 15 mei 2025 geoordeeld dat artikel 23, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 40, van Richtlijn 2014/40/EU aldus moet worden uitgelegd dat de op de lidstaten rustende verplichting om erop toe te zien dat tabaksproducten waarvan de etikettering van de verpakkingseenheid niet voldoet aan de voor deze producten geldende presentatievoorschriften, niet in de handel worden gebracht (hierna ook: de verplichting), niet beperkt is tot de fase van de levering ervan door een detaillist aan de consument. In het in 2.7 genoemde arrest van 11 december 2025, dat gaat over navulverpakkingen voor elektronische sigaretten waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden, heeft het Hof dit oordeel herhaald.

De rechtbank is van oordeel dat eiseres de producten in de handel heeft gebracht en overweegt daartoe het volgende.

Het voorgaande betekent dat de rechtbank met de staatssecretaris van oordeel is dat eiseres de gecontroleerde producten in de handel heeft gebracht. De staatssecretaris heeft eiseres dan ook terecht als overtreder aangemerkt.

Het Hof heeft bij de beantwoording van de tweede vraag overwogen dat sancties die zullen worden opgelegd bij overtredingen van de ingevolge Richtlijn 2014/40/EU vastgestelde nationale bepalingen doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn. Eventuele financiële bestuurlijke sancties die kunnen worden opgelegd voor een opzettelijke overtreding, kunnen zo worden vastgesteld dat zij het met de overtreding beoogde economische voordeel neutraliseren (punt 40). Afgezien van deze laatste verduidelijking, die aan de mogelijkheid om het met de overtreding beoogde economische voordeel te neutraliseren de voorwaarde verbindt dat die overtreding opzettelijk is, bevat de richtlijn volgens het Hof geen andere regels voor de vaststelling van de toepasselijke sanctieregeling dan het vereiste dat deze sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Uit de bewoordingen van artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU kan dus worden afgeleid dat de lidstaten vrij zijn in de vaststelling van deze sanctieregeling, mits aan dit vereiste wordt voldaan (punt 41).

Verder heeft het Hof overwogen dat achter de tweede vraag van het CBb de onderliggende vraag schuilgaat of een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld verenigbaar is met het vereiste van artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU en in het bijzonder met de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel (punt 43). Het Hof herhaalt vervolgens dat Richtlijn 2014/40/EU als doel heeft een hoog niveau van bescherming van de gezondheid te waarborgen, met name van jongeren (punt 46). Die doelstelling valt onder het algemeen belang dat de invoering door de lidstaten van een stelsel van aansprakelijkheid zonder schuld kan rechtvaardigen. Een dergelijk stelsel kan voor de betrokkenen een stimulans vormen om de uit Richtlijn 2014/40/EU voortvloeiende verplichtingen na te leven (punt 47). De lidstaten kunnen dus een nationale regeling vaststellen waarin een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard is opgenomen ter bestraffing van een marktdeelnemer die navulverpakkingen voor elektronische sigaretten in de handel heeft gebracht waarvan de verpakkingseenheden een onjuist nicotinegehalte vermelden, hoewel dit nicotinegehalte overeenkomt met het gehalte in de kennisgeving (punt 50). Bij de vaststelling van de hoogte van de geldboete moeten de omstandigheden van het concrete geval in aanmerking worden genomen. Daarom kan het onevenredig zijn aan de door de Unieregeling nagestreefde doelstellingen wanneer een forfaitaire geldboete wordt opgelegd voor elke overtreding van bepaalde in de nationale regeling vastgestelde verplichtingen zonder dat rekening wordt gehouden met de ernst van de overtreding (punt 52).

Eiseres voert aan dat de overtredingen haar niet kunnen worden verweten. Zij heeft mogen vertrouwen op het genoemde nicotinegehalte in de door de producent of importeur gedane kennisgeving als bedoeld in artikel 20, tweede lid, van Richtlijn 2014/40/EU. Daarnaast stelt eiseres dat de aanwezigheid van minder nicotine in het product dan vermeld op de verpakking, haar niet verweten kan worden omdat zij als distributeur dit niet kan controleren. Een dergelijke controle vergt volgens eiseres destructief en kostbaar onderzoek, waarvoor zij niet de faciliteiten en middelen heeft. Daarnaast is een nauwkeurige vermelding van het nicotinegehalte volgens eiseres in technische zin ook niet mogelijk omdat het gehalte bij het vullen van de flesjes onder invloed van licht, warmte, beweging en tijd degradeert. Onder deze omstandigheden meent eiseres dat de overtredingen haar niet kunnen worden verweten.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Hoewel er binnen het Nederlands wettelijk stelsel dus wel ruimte is voor een individuele beoordeling, is de rechtbank er ambtshalve mee bekend dat de staatssecretaris bij een overtreding van de Trw doorgaans het standaardboetebedrag oplegt. Dat enkele gegeven betekent echter niet dat de staatssecretaris de ernst van de overtredingen en de omstandigheden van het concrete geval niet (kenbaar) bij zijn beoordeling betrekt of dat de nationale regelgeving dit niet toe zou staan. De rechtbank heeft de staatssecretaris ter zitting gevraagd of hij beleid voert met betrekking tot differentiatie van de boetehoogte. De staatssecretaris heeft deze vraag ontkennend beantwoord, maar heeft wel verklaard dat de NVWA een zogeheten boetematigingsoverleg kent en dat op dat overleg concrete zaken worden besproken.

De rechtbank zal hierna beoordelen of de staatssecretaris de omstandigheden van het concrete geval en de ernst van de overtredingen bij zijn beoordeling heeft betrokken.

De rechtbank stelt in dat verband vast dat eiseres geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze naar voren te brengen. Daarnaast heeft eiseres in de bezwaarfase enkel verwezen naar volgens haar vergelijkbare procedures, maar heeft zij geen concrete op deze zaak van toepassing zijnde omstandigheden aangevoerd. Eerst in beroep wijst eiseres nadrukkelijk op omstandigheden die volgens haar maken dat de overtreding haar niet (volledig) valt te verwijten. De staatssecretaris kan daarom niet worden verweten dat hij hier in het bestreden besluit geen overwegingen aan heeft gewijd.

Eiseres heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een ernstige overtreding, omdat het gemeten nicotinegehalte lager was dan het gehalte vermeld op de verpakking. De rechtbank volgt eiseres hierin niet.

Gelet op het vorenstaande heeft de staatssecretaris de overtredingen terecht conform zijn beleid aangemerkt als zware overtredingen (klasse B) en heeft hij in de ernst van de overtredingen en de omstandigheden van het concrete geval geen aanleiding hoeven zien af te zien van het opleggen van de boete, of de hoogte daarvan te matigen. Van een nationale regeling die in strijd is met artikel 23, derde lid, van Richtlijn 2014/40/EU is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.

11. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd die zien op de hoogte van het boetebedrag.

12. De rechtbank beoordeelt ambtshalve (Voetnoot 7) of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden.

Volgens vaste rechtspraak geldt bij bestraffende sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan betrokkene de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging.

De redelijke termijn is in dit geval aangevangen met het uitbrengen van het voornemen tot boeteoplegging op 8 september 2022. Het bestreden besluit is genomen op 14 februari 2023, dus na iets meer dan vijf maanden. Daarmee was in de bestuurlijke fase geen sprake van een overschrijding van de redelijke termijn.

Eiseres heeft een pro forma beroepschrift ingediend op 24 maart 2023. Tijdens de zitting op 19 januari 2024 heeft de rechtbank het onderzoek geschorst in afwachting van de uitspraak van het CBb op het hoger beroep in een vergelijkbare zaak. De tijd die gemoeid is met de aanhouding van een zaak in afwachting van een uitspraak in een procedure bij een andere rechter, blijft buiten beschouwing bij de bepaling van de redelijke termijn. Tot aan de beslissing om de zaak aan te houden was het tijdsverloop in beroep dus minder dan tien maanden. Bij brief van 29 april 2024 heeft de rechtbank partijen erop gewezen dat het CBb in die procedure voornemens was aanvullende prejudiciële vragen te stellen aan het Hof en dat de rechtbank het noodzakelijk vond om de beantwoording van de prejudiciële vragen af te wachten. Volgens vaste rechtspraak (Voetnoot 8) wordt de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële procedure buiten beschouwing gelaten. Het Hof heeft het laatste arrest gewezen op 11 december 2025. Tussen het laatste arrest en deze uitspraak is sprake van een tijdsverloop van twee maanden en ruim drie weken. Het totale tijdsverloop komt daarmee neer op minder dan twee jaar. De rechtbank stelt daarom vast dat de redelijke termijn (van twee jaar) niet is overschreden.