RECHTBANK ROTTERDAM
zaaknummer: ROT 26/2177
uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 april 2026 in de zaak tussen
[naam verzoekster]
, uit [plaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. R. Kramer),
het college van burgemeester en wethouders van Sliedrecht
(gemachtigde: mr. D. van de Water).
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een aan verzoekster door het college opgelegde last onder dwangsom wegens het kamergewijs verhuren van een pand van verzoekster. Verzoekster is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekster.
1.1. De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Met het besluit van 17 februari 2026 (het bestreden besluit) heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met het omgevingsplan kamergewijs verhuren van het pand aan de [adres] in Sliedrecht (het perceel).
2.1. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.2. Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
2.3. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 20 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster, vergezeld door [persoon A] en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Is er spoedeisend belang?
3. De voorzieningenrechter oordeelt dat verzoekster spoedeisend belang heeft bij haar verzoek, nu verzoekster niet enkel een dwangsom dreigt te verbeuren, maar verzoekster ook het gebruik dat zij van de woning maakt of laat maken dient te staken.
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente Sliedrecht. Dat omgevingsplan bestaat uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. (Voetnoot 1) Op het perceel was voor zover relevant vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Woongebied 2016” (tijdelijke planregels) van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het perceel heeft de enkelbestemming “Wonen – 1”.
4.1. Op 14 oktober 2025 heeft de gemeenteraad van de gemeente Sliedrecht het “Omgevingsplan 1.0 vastgesteld”. Op basis hiervan heeft het perceel voor zover relevant de gebiedsaanwijzing “Wonen”. De wijziging van het omgevingsplan is op 25 februari 2026 in werking getreden.
5. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Juridische grondslag en bevoegdheid
6. Verzoekster betoogt dat het college ten onrechte de wijziging van het omgevingsplan aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. Hiertoe voert zij aan dat de wijziging pas op 25 februari 2026 in werking is getreden. Dit is van ná het bestreden besluit.
6.1. De voorzieningenrechter stelt vast dat de wijziging van het omgevingsplan (“Omgevingsplan 1.0”) ná het bestreden besluit in werking is getreden. Dit betekent dat het bestreden besluit ten onrechte is gebaseerd op deze wijziging. De bevoegdheid om handhavend op te treden moet immers worden gebaseerd op een (overtreding van een) wettelijke voorschrift dat geldt ten tijde van het nemen van het besluit. Op zitting heeft het college dit ook erkend en aangegeven dat het heeft beoogd artikel 24.3.3 van de tijdelijke planregels aan het bestreden besluit ten grondslag te leggen. In bezwaar zal het college de grondslag voor handhavend optreden aan de hand van het dan geldende planologische regime, en hetgeen verzoekster daarover naar voren heeft gebracht, opnieuw moeten bezien.
De voorzieningenrechter zal niettemin beoordelen of de door het college alsnog genoemde planregel van het bestemmingsplan als grondslag kon dienen voor de opgelegde last onder dwangsom, nu ook dat partijen verdeeld houdt.
7. Verzoekster betwist dat een overtreding van artikel 24.3.3 van de tijdelijke planregels is geconstateerd. Er is namelijk niet vastgesteld dat in het pand daadwerkelijk mensen zouden verblijven. Ook werd het gebouw overeenkomstig de bestemming voorheen gebruikt als kantoor. Gelet op de definitie van onzelfstandige woonruimte in artikel 1.53 van de tijdelijke planregels gaat het hier daarom niet om een (deel van een) tot permanente bewoning bestemd gebouw.
7.1. Het perceel heeft de bestemming “Wonen-1”. Ingevolge artikel 1.66 van de tijdelijke planregels wordt onder wonen verstaan: het houden van verblijf, het huren en tevens (laten) bewonen van kamers of het gehuisvest zijn in een huis/woning. Hoewel ter plaatse op grond van artikel 24.1.1 in samenhang met artikel 1.66 van de tijdelijke planregels het (laten) bewonen van kamers is toegestaan, is op grond van artikel 24.3.3 van de tijdelijke planregels het gebruik ten behoeve van onzelfstandige wooneenheden niet toegestaan. De voorzieningenrechter begrijpt het bestemmingsplan aldus dat artikel 24.3.3 van de tijdelijke planregels een specifieke gebruiksregel is die in dit geval voorgaat op artikel 24.1.1 van de tijdelijke planregels, zodat aan artikel 24.3.3 van de tijdelijke planregels dient te worden getoetst.
7.2. De voorzieningenrechter leest artikel 24.3.3 in samenhang met artikel 1.53 van de tijdelijke planregels zo dat het gebruik ten behoeve van een (deel van een) tot permanente bewoning bestemd gebouw dat niet voldoet aan de woningdefinitie, namelijk door het ontbreken van een keukeninrichting en/of het ontbreken van een toilet en douche, en/of waarvan de toegang uitkomt op een gang, overloop of portaal, niet is toegestaan. Anders dan verzoekster betoogt, brengt de omstandigheid dat het pand vóór de verbouwing als kantoor werd gebruikt niet met zich dat er dan geen sprake is van een tot permanente bewoning bestemd gebouw. Het gaat hier immers om een pand dat op grond van de woonbestemming is bestemd voor permanente bewoning en dienovereenkomstig als woning kan worden gebruikt. Dat in dit geval ingevolge die bestemming ter plaatse tevens een gebruik als kantoor is toegestaan doet daaraan niet af.
7.3. Het voorgaande betekent dat in het pand mag worden gewoond maar dat het gebruik ten behoeve van onzelfstandige wooneenheden, waartoe verzoekster het pand met de verbouwing geschikt heeft gemaakt, niet is toegestaan.
7.4. Handhavend optreden is alleen mogelijk als sprake is van een overtreding. De Afdeling heeft in een uitspraak van 13 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3831, overwogen dat aan een sanctiebesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag moet liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot de conclusie dat sprake is van een overtreding dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundig persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd.
7.5. Het college heeft inmiddels twee controlerapporten van 3 december 2025 en 3 februari 2026 overgelegd. Op 1 december 2025 is een controle uitgevoerd op het perceel. Er is toen geconstateerd dat het voormalig kantoorgebouw lijkt te worden omgebouwd tot afzonderlijke kamers voor het gebruik als onzelfstandige woonruimte. Met de brief van 13 januari 2026 is verzoekster hierover geïnformeerd. Tevens is verzoekster erop gewezen dat omdat het pand nog niet in gebruik was, er op dat moment nog geen sprake is van een overtreding. Dat lijkt de voorzieningenrechter een juiste constatering. Het gaat hier immers om een (vermeende) overtreding van een gebruiksverbod, zodat daadwerkelijk een gebruik in strijd met de woonbestemming moet zijn geconstateerd. De enkele constatering van een verbouwing is daarvoor niet voldoende.De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat het college op basis van de tweede controle op 31 januari 2026 evenmin een overtreding van artikel 24.3.3 van de tijdelijke planregels heeft vastgesteld. Met wat daarover in het controlerapport door de toezichthouder is opgenomen heeft het college de overtreding van het gebruiksverbod niet aannemelijk gemaakt. De toezichthouder heeft op 31 januari 2026 enkel geconstateerd dat er meerdere bewoners het pand voornemens waren te gebruiken in onzelfstandige vorm. De bewoners die tijdens de controle zijn aangetroffen hadden koffers bij zich. Op de foto’s bij de controlerapporten blijkt evenwel niet dat de ruimtes in gebruik zijn voor bewoning ten behoeve van onzelfstandige wooneenheden. Ook anderszins is niet onderbouwd dat de gerealiseerde wooneenheden in gebruik zijn genomen. Hoewel de voorzieningenrechter gelet op wat verzoekster daarover op zitting naar voren heeft gebracht er niet aan twijfelt dat het de bedoeling was en is om het pand te gaan gebruiken voor het huisvesten van buitenlandse werknemers, had het gelet op de feiten en omstandigheden meer voor de hand gelegen om een preventieve last onder dwangsom (artikel 5:7 van de Awb) op te leggen, waaraan op grond van die bepaling en de vaste rechtspraak daarover een aanvullende eis wordt gesteld. Het college heeft daar echter niet voor gekozen.
8. Verzoekster betoogt dat de dwangsom van € 30.000,- ineens per geconstateerde overtreding niet evenredig is. Er is in strijd met artikel 5:32b, tweede, van de Awb geen maximumbedrag aan de dwangsom gesteld. Ook ontbreekt een deugdelijke motivering. Verzoekster meent dat handhaving door middel van een last onder dwangsom moet zijn ingegeven door herstel. De verwijzing naar vermeende huuropbrengsten is dan ook niet relevant. De hoogte van de dwangsom wordt ook niet gerechtvaardigd doordat er eerder een dwangsom is opgelegd. Er is slechts een waarschuwing gegeven.
8.1. Artikel 5:32b van de Awb luidt:
1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
8.2. Volgens de last onder dwangsom is de dwangsom € 30.000,- ineens per geconstateerde overtreding. Het college heeft op zitting erkend dat dit “ineens” moet zijn en niet “per overtreding”. De voorzieningenrechter ziet geen grond om het besluit anders te lezen dan het college heeft toegelicht. Opgelegd is een dwangsom voor het genoemde bedrag, dat in één keer volledig is verbeurd bij een geconstateerde overtreding van de last. Daarna is het dwangsombesluit uitgewerkt.
8.3. Voor wat betreft de evenredigheid van de hoogte overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Een bestuursorgaan komt bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toe. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:118, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3942). Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
8.4. Anders dan verzoekster betoogt, kunnen de huuropbrengsten gelet op voorgaande wel een rol spelen bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. Het college heeft daarbij van belang geacht dat in onderhavige situatie sprake is van een grote omvang van kamerverhuur in dit pand (14 kamers). In wat verzoekster heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat de dwangsom van € 30.000,- ineens niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
De heroverweging in bezwaar
9. Op grond van artikel 7:11 van de Awb rust op een bestuursorgaan de plicht om zijn eerdere besluit op grondslag van het daartegen gemaakte bezwaar te heroverwegen. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, moet het bestuursorgaan dat eerdere besluit herroepen en voor zover nodig daarvoor in de plaats een nieuw besluit nemen. Hierbij is het vertrekpunt dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit heroverweegt op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht en beleid. Daarbij gaat het om feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit die van belang zijn voor toepassing van de desbetreffende norm. Wat betreft het geldende recht of beleid, betekent dit dat het bestuursorgaan zich bij een wijziging van dat recht of beleid ten tijde van de heroverweging rekenschap moet geven van eventueel overgangsrecht of een in het beleid opgenomen overgangsregel.
9.1. Voor de heroverweging van herstelsancties geldt in het bijzonder dat het resultaat van de heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de eerdere weigering dan wel oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. Kortom, bij besluiten over een herstelsanctie bevat de heroverweging in beginsel een tweeslag.
9.2. Gelet op wat hiervoor onder 6.1 en 7.5 is overwogen is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college in bezwaar ten eerste moet concluderen dat het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het primaire bestreden besluit een gebrekkig handhavingsbesluit heeft genomen. Het college zal vervolgens moeten bezien of de last onder dwangsom in bezwaar in stand kan blijven. De voorzieningenrechter heeft hier nog wel twijfels bij. Verzoekster wijst terecht op de omstandigheid dat in de bezwaarprocedure (ex nunc) twee rechtsregimes naast elkaar lijken te gelden, namelijk de bestemmingen en regels uit het bestemmingsplan “Woongebied 2016” en tevens het Omgevingsplan 1.0. Bij een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan moet worden bepaald welke regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan, zoals bedoeld in artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingswet, komen te vervallen (zie Kamerstukken II 2017/18, 34986, 3, p. 21). Gelet op het vaststellingsbesluit van het Omgevingsplan 1.0 heeft de gemeenteraad voorgaande nagelaten. Ook zijn geen voorrangsregels vastgesteld. Dit betekent dat zowel de regels van de oude bestemmingsplannen, die onderdeel uitmaken van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, als de nieuwe regels van het omgevingsplan van toepassing zijn. Dit wordt ook bevestigd door raadpleging van Regels op de kaart in het Omgevingsloket van de geldende regels voor dit perceel. De voorzieningenrechter heeft twijfels over het betoog van het college dat de regels van het nieuwe omgevingsplan aanvullend werken op de regels van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, waaronder het bestemmingsplan “Woongebied 2016”. Op hetzelfde perceel gelden namelijk verschillende planregels die op onderdelen met elkaar in strijd lijken te zijn. Zo gelden er verschillende regels die zien op het onderwerp onzelfstandige bewoning. Hiermee wordt de rechtszekerheid niet gediend.
9.3. Gelet op voorgaande zal de voorzieningenrechter het bestreden besluit schorsen tot aan het besluit op bezwaar. Indien het college de handhavingsprocedure voortzet, zal het met het bestreden besluit aan verzoekster een nieuwe begunstigingstermijn moeten geven waarbinnen verzoekster aan de last kan en moet voldoen.
10. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 17 februari 2026 is geschorst tot het besluit op bezwaar.
10.1. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, moet het college het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Daarom krijgt verzoekster ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 934,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,-.
- schorst het primaire besluit tot het besluit op bezwaar;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 397,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Artikel 5.1. (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een omgevingsplanactiviteit,
[…],
tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
[…].
Artikel 22.1. (tijdelijk deel omgevingsplan)
In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit:
a. de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet,
[…].
Invoeringswet Omgevingswet
Artikel 4.6. (deel omgevingsplan)
1. Als deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet, gelden:
[…],
een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening,